Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

7.7. Оценка воздействия на окружающую среду

7.7. Оценка воздействия на окружающую среду

Наряду с указанными в главе 2 большое значение имеют следующие нормативные документы: Конвенция ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1991 г.), Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации (1994 г.), Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (2000 г.). Кроме этих нормативных актов, министерствами и ведомствами разрабатывались инструкции по ОВОС, но они не были утверждены Министерством юстиции, следовательно, имеют рекомендательный характер.

Инициатор деятельности, разработчик ОВОС, государственный орган, специально уполномоченный в сфере государственной экологической экспертизы, общественность.

Первый период (1979–1985 гг.). В большинстве рассматривавшихся случаев раздел «Охрана окружающей среды» был подготовлен, но только в двух случаях были отмечены неинституциональные формы участия общественности (I, P1; I, M2). В случае строительства Комплекса сооружений защиты г. Ленинграда от наводнений (I, P1) среди научной общественности имело место неформальное обсуждение экологических аспектов строительства «дамбы», которое, однако, никак не повлияло на проект. В научных журналах публиковались статьи, что может рассматриваться как распространение информации. С другой стороны, эта информация представляла только точку зрения разработчиков.

При разработке проекта реконструкции системы теплоснабжения Павелецкой промзоны (I, M2) сотрудники научных учреждений и вузов Москвы участвовали на добровольных началах в подготовке раздела «Охрана окружающей среды». Но этот случай не является примером ОВОС как инструмента участия общественности, а скорее случаем неинституционального участия научной общественности в подготовке раздела «Охрана окружающей среды» на уровне от «Права на комментирование» до «Реального участия». Возможной причиной добровольного участия научной общественности была неудовлетворенность тем, что вопросы охраны окружающей среды постоянно игнорировались при проектировании. В современных экономических условиях этот опыт невозможно тиражировать, так как разработчики ОВОС связаны обязательствами по поводу коммерческой тайны.

Второй период (1989–1993 гг.). В этот период в нормативных документах появились некоторые общие требования к общественному участию в ОВОС, но, как показывают изученные случаи (см. сводную таблицу 24), они выполнялись редко. В случае жилищного строительства на Люблинских полях фильтрации (II, M3) в разделе «Охрана окружающей среды» упоминалось, что в среде ученых, натуралистов и экологической общественности возникли предложения об устройстве на Люблинских полях фильтрации особо охраняемой территории в виде природного резервата или орнитологического заказника с рекреационным и образовательным экологическим центром. Это одна из первых ссылок на общественное мнение в документах «Охрана окружающей среды». Однако общественное мнение не повлияло на процесс принятия решений. В прочих случаях общественное участие при подготовке разделов ОВОС и ООС отсутствовало.

Третий период (1995–2002 гг.). В этот период процедуру ОВОС регулировали два Положения (см. выше). Несмотря на то, что в обоих документах содержались требования общественного участия, ОВОС в качестве института общественного участия оказалась неэффективной (см. сводную таблицу 24).

Первое Положение об ОВОС просто требовало проведения в ходе ОВОС общественных слушаний, но не регламентировало процедуру информирования, сроки проведения, доступ к ОВОС и прочие детали, что может быть причиной неудачи. Положение об ОВОС от 2000 г. является наиболее проработанным и детальным российским документом в сфере общественного участия на федеральном уровне, оно содержит ряд важных положений.

– На всех этапах ОВОС проводится информирование общественности как о проекте, так и о возможностях участия.

– Общественности предоставляется доступ к техническому заданию (ТЗ) на проведение ОВОС, к предварительному и окончательному вариантам материалов по ОВОС.

– Положение предусматривает общественное обсуждение технического задания на ОВОС на этапе его подготовки и утверждения.

– Общественности предоставляется возможность комментировать предварительный вариант материалов по ОВОС.

– Должны проводиться общественные обсуждения предварительного варианта ОВОС (в форме общественных слушаний или в иной форме). Решение о форме проведения общественных обсуждений принимается органами местного самоуправления совместно с заказчиком.

– В ОВОС включаются результаты общественных обсуждений/слушаний (протокол, список участников), а также сводка замечаний и предложений общественности, с указанием, как они были учтены заказчиком, если нет – основания для отказа.

Максимальным уровнем общественного участия в ОВОС является информирование и право комментировать без выяснения того, каким образом эти замечания и предложения были учтены.

На практике в процессе оценки воздействия на окружающую среду наблюдаются следующие нарушения прав граждан.

– Техническое задание на проведение ОВОС не предоставляется и его открытого обсуждения не происходит, что блокирует возможности общественного участия на ранних стадиях разработки ОВОС.

– Общественность либо не информируется о возможностях участия: доступе к техническому заданию, доступе к ОВОС, слушаниях, или же информирование проходит неадекватно (с опозданиями, предоставляется неполная информация и пр.).

– Нетехническое резюме не готовится и не включается в ОВОС.

– Общественные слушания или не проводятся, или проводятся с нарушениями (см. раздел «Слушания»).

– Не предоставляется доступ к предварительным и окончательным материалам ОВОС, иногда документ просто демонстрируется на слушаниях.

– В окончательный вариант ОВОС не включаются материалы по общественному участию.

– По результатам общественного участия не вносится никаких изменений ни в саму деятельность, ни в меры по охраны окружающей среды и здоровья населения.

Эти нарушения происходят на фоне детально проработанного Положения об ОВОС от 2000 г. Причины могут быть следующими.

– При проведении государственной экологической экспертизы соблюдение требований Положения об ОВОС не проверятся, что блокирует выполнение прав граждан. Причиной может быть институциональная невозможность проверить на ГЭЭ соблюдение процедурных требований Положения об ОВОС: «Вы понимаете, я ОВОС как отдельный, самостоятельный документ не воспринимаю» (интервью № 2, группа «Сотрудник ГЭЭ»). Сказывается также упоминавшееся выше отношение сотрудников ГЭЭ к общественности (см. раздел «Государственная экологическая экспертиза»). Те сотрудники, чья позиция может быть описана как «Консервативные чиновники», не требуют соблюдения требований по общественному участию. В частности, в интервью некоторые чиновники ГЭЭ заявили, что с точки зрения закона ОВОС является закрытым документом, который не должен предоставляться общественности (интервью №№ 1 и 3, группа «Сотрудник ГЭЭ»). Некоторые сотрудники ГЭЭ не учитывают аспекты общественного участия, так как для этого отсутствует утвержденная методическая основа[15].

– Инициаторы деятельности стремятся любой ценой избежать общественных обсуждений.

– Одной из причин отсутствия общественного обсуждения технического задания (ТЗ) на ОВОС является то, что ТЗ обычно – закрытый документ, циркулирующий только между заказчиком и разработчиком ОВОС. Поскольку инициатор часто не может сформулировать требования к ОВОС, ТЗ составляется разработчиком ОВОС. В рассмотренных случаях последнего периода только в одном случае под сильным давлением общественности был предоставлен доступ к ТЗ на ОВОС (Всеволожский завод прокатных изделий III, P2), однако замечания общественности к техническому заданию не были учтены[16].

– Если в соответствии с Положением об ОВОС оценка воздействия на окружающую среду должна быть интегрирована в процесс проектирования, то на практике обычно она проходит после завершения проекта и часто, когда уже идет следующая стадия проектирования. Поэтому проекты не изменяются по результатам замечаний общественности.

По исследованным случаям сложно определить наилучшие практики общественного участия в ОВОС. В ряде случаев, когда представлялся доступ к ОВОС, она может расцениваться как инструмент информирования (Геленджикский морской порт III, K2, Каспийский трубопроводный консорциум III, K4, Всеволожский алюминиевый завод III, P1). Однако во всех трех случаях ОВОС предоставлялся под давлением общественности. То же касается Всеволожского завода прокатных изделий (III, P2), когда усилиями общественной организации и на средства местных жителей копии ОВОС были размещены по местным библиотекам и многие жители получили возможность ознакомится с этим документом.

Как было сказано в разделе «Государственная экологическая экспертиза», ГЭЭ не проводятся для стратегических видов деятельности – планов, программ, законов и пр. В результате ОВОС для этих видов деятельности также не проводится. Таким образом, общественность теряет еще одну предусмотренную законом возможность участия.

От «Манипуляций» до «Информирования», в первый период – один случай «Учета мнения».

Постоянно проводится для всех проектных видов деятельности в производственной сфере, не проводится для стратегических видов деятельности и весьма редко – для гражданских проектов.

Органы ГЭЭ демонстрируют различные позиции по отношению к ОВОС, что до некоторой степени влияет на выполнение оценкой воздействия функции обеспечения общественного участия. Однако значимых различий между регионами не обнаружено.