Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

7.5. Обращения в суд

7.5. Обращения в суд

Конституция СССР (1977), Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (1984), (1991), Конституция Российской Федерации (1993), Гражданский кодекс РФ (1994), Закон об экологической экспертизе (1995 г.), Кодекс об административных правонарушениях РФ (2001), Гражданский процессуальный кодекс (2002), Закон об охране окружающей среды (2002).

Суды районные, городские, субъектов Федерации и федеральные, международные суды, прокуратура, общественность, экологические НГО и НГО по защите гражданских прав, инициаторы деятельности, органы государственной власти, адвокаты.

Первый период (1979–1985 гг.). Как видно из сводной таблицы 24, в рассмотренных случаях судебная защита прав не применялась, несмотря на то, что существовала законодательная база для судебного обжалования действий/бездействия государственных властей.

Второй период (1989–1993 гг.). В этот период было принято два основных законодательных акта, которые предоставили возможность для судебной защиты экологических прав граждан – Закон РСФСР об охране окружающей природной среды и Конституция Российской Федерации. Но до 2001 г. старый Кодекс об административных правонарушениях блокировал многие возможности защищать в суде право общественности на участие. По Северной ТЭЦ (II, M1) было два суда – в 1993 и 1995 гг. (за рамками данного проекта). В 1993 г. суд приостановил реализацию проекта, после чего проект был модернизирован, что может рассматриваться как удачный опыт.

Третий период (1995–2002 гг.). В 8 случаях из 16, рассмотренных за этот период, были судебные разбирательства или попытки их инициировать (III, P2; III, P3; III, P4; III, K4; III, I1; III, I4; III, M3; III, M4). Это указывает на растущую популярность судебной защиты прав, но только в одном случае – Линдуловской рощи под Санкт-Петербургом (III, P4) – судебное разбирательство оказало более или менее заметное влияние на процесс принятия решений: общественная организация выиграла иск к правительству Ленинградской области по поводу сокращения площади заказника. Еще в двух случаях – Каспийского трубопроводного консорциума (III, K4) и строительства Кольцевой автодороги вокруг Санкт-Петербурга (III, P3) – граждане одержали победы в суде, однако эти решения не были реализованы (см. ниже). В случае КТК суд приостановил строительство трубопровода (это решение было приостановлено прокурором и отменено вышестоящим судом). При строительстве КАД граждане оспорили законность постановления правительства РФ, но не смогли воспользоваться результатами судебного решения в их пользу.

Были выявлены следующие виды судебных дел по защите экологических прав общественности и ее права на участие.

1. Судебные дела против государственного разрешения намечаемой деятельности, не получившей положительного заключения государственной экологической экспертизы. Во-первых, местные жители обжаловали в Верховном суде Постановление Правительства РФ, разрешающее строительство кольцевой автодороги вокруг Санкт-Петербурга без необходимых согласований, в том числе положительного заключения ГЭЭ (III, P3). Ответчик представил положительное заключение ГЭЭ, выданное Департаментом ГЭЭ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, в то время как проект, затрагивающий два субъекта Российской Федерации, должен был проходить ГЭЭ на федеральном уровне. Истцы выиграли дело, но стройка не прекратилась. Ошибкой было то, что в дальнейшем граждане не обжаловали решения других властей, выданные на основе отмененного постановления. Этот случай наглядно демонстрирует, как могут исполняться судебные решения. Во-вторых, в случае Хапиловской насосно-перекачивающей станции (III, M4) граждане подали в суд несколько исков о прекращении реализации деятельности, ведущейся без положительного заключения ГЭЭ и даже без проекта, но суды были проиграны.

2. Жалобы в суд по оспариванию положительного заключения государственной экологической экспертизы или иных согласований госорганов. Общественность имеет право подать в суд на заключение ГЭЭ и прочие согласования, но неизвестно ни одного случая победы общественности в суде. Основные причины этого – отсутствие четких критериев допустимости реализации деятельности. Эта ситуация многократно подчеркивается сотрудниками органов власти в интервью: «Ни разу жители не выигрывали, то есть заводили дела, да, /…/ но в итоге жители проигрывали… По закону о государственной экологической экспертизе ее заключение может быть оспорено только по процедуре проведения, по сути заключения оно оспорено быть не может, потому что /…/ комиссия может /…/ счесть, что в данном случае нормативы неприменимы… И даже сама экспертиза это знает. Это все /…/ безнадежно. Невозможно доказать, потому что судьи непрофессиональные. Судьи непрофессиональные и нет профессиональных юристов в этой области» (интервью № 5 с разработчиком ОВОС). «Они не хотят в суд подавать, понимает? Потому что они понимают, что если они в суд подадут, то они проиграют» (интервью № 1 с сотрудником Санэпидемнадзора – о заключении санитарно-эпидемиологического надзора). «Ни одного судебного разбирательства государственная экологическая экспертиза не проиграла… То есть при грамотном проведении государственной экологической экспертизы никогда вы не проиграете» (интервью № 4, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»).

3. Жалобы и иски против намечаемой деятельности, нарушающей права граждан на благоприятную окружающую среду. Несмотря на наличие принципа «презумпции экологической опасности», декларированного в Законе об экологической экспертизе, бремя доказывания наличия нарушения возлагается на истца (III, P3). Это делает позицию общественности уязвимой, особенно когда информация не была представлена. Кроме того, часто при подаче иска истец должен доказывать, что его права нарушены. При отсутствии определения термина «заинтересованная общественность» это делает затруднительной позицию общественных организаций, чьи природоохранные интересы распространяются на территории вдали от места проживания активистов. В 2003–2004 гг. в Республике Адыгея экологические активисты инициировали ряд судебных исков (и выиграли некоторые из них) по защите плато Лагонаки, части Кавказского заповедника, которую региональные власти исключили из состава заповедника (интервью № 1 с сотрудником НГО, статьи [9]).

Нужно отметить, что, несмотря на то, что ограничение доступа к экологической информации является обычным нарушением, в рассмотренных случаях не было примеров судебных дел по доступу к экологической информации (к ОВОС, заключению ГЭЭ, проектной документации и пр.). Причина состоит в том, что судебное разбирательство идет гораздо медленнее, чем процесс принятия решений, поэтому граждане предпочитают подавать в суд против деятельности как таковой, а необходимые документы истребовать через суд по ходу дела.

Существуют общий ряд трудностей при осуществлении судебной защиты права на участие.

1. Нечеткая правовая природа или отсутствие определения ключевых юридических понятий, таких, как «определение допустимости реализации» деятельности, «предупреждение возможных неблагоприятных воздействий» деятельности [10], «заключение ГЭЭ», «решение органа государственной власти», «заинтересованная общественность» и пр. Кроме того, правовое обеспечение превентивной судебной защиты экологических прав граждан в российском законодательстве довольно слабое. В частности, у НГО нет декларированного права обращаться в суд по поводу намечаемой деятельности, которая окажет воздействие на окружающую среду и/или здоровье населения.

В результате у граждан возникают трудности при доказывании, что их права, свободы и законные интересы были нарушены решениями госорганов, например заключением ГЭЭ. В особенности это касается превентивной защиты прав, когда речь идет о принятии решений, а не о действующем производстве. Так, в случае строительства двух скважин на Хандинской площадке Ковыктинского газоконденсатного месторождения (III, I4) экоактивисту было отказано в возбуждении судебного дела на основании того, что его права не затронуты. Активистам в Адыгее суд отказал в возможности возбуждения дела против решения государственной власти о сокращении площади заповедника как неподобающим истцам, чьи права не были нарушены.

Также в случае скважин на Ковыктинском месторождении (III, I4) активисту отказали и в попытке оспорить в судебном порядке заключение ГЭЭ на основании того, что заключение ГЭЭ не является решением госоргана. Аналогичная ситуация сложилась в случае Всеволожского завода прокатных изделий (III, P1). Общественная организация подала иск в суд к правительству Ленинградской области и Межведомственной комиссии [11] по размещению производительных сил Ленинградской области о признании недействительным их решения по одобрению декларации о намерениях алюминиевого завода. Арбитражный суд отказал в иске на основании того, что решение Межведомственной комиссии не является правовым актом, так как МВК не является государственным органом. Похожим образом в Адыгее суд общей юрисдикции отказался рассматривать иск против постановления правительства, так как постановление является правовым актом.

2. У судов отсутствуют необходимые институциональные возможности рассматривать дела в сфере охраны окружающей среды, суды перегружены делами, и судьи не могут быть компетентны в такой специальной области, как экологическое право.

3. У общественности часто недостаточно ресурсов для того, чтобы получить квалифицированную юридическую поддержку.

4. В российском обществе еще не сформировались традиции разрешения социальных конфликтов через суд.

5. Как показывают некоторые случаи, несмотря на конституционный принцип разделения властей, на практике исполнительная власти может оказывать давление на власть судебную, которая принимает решения в соответствии с поступившими запросами. Многие случаи отказа судов рассматривать жалобы и иски могут быть связаны именно с давлением со стороны администрации (III, M4; III, I4). Случай исков общественности в защиту плато Лагонаки демонстрирует сильное давление не только на суд, но и на истцов: к НГО предъявляло претензии Министерство юстиции, а один из истцов был уволен (интервью № 1 с сотрудником НГО).

6. Судебные решения часто не исполняются (III, P3; интервью № 1 с сотрудником НГО), что не просто представляет проблему для участия общественности, но и является индикатором неправового общества.

7. Общественность не доверяет судебной власти, считая, что суды зависимы и коррумпированы, принимают решения в пользу органов государственной власти и специально затягивают процессы. Сотрудник НГО (интервью № 1): «Там явно незаконное решение, и все это прекрасно видели, им главное было не допустить рассмотрения по существу». «А судья, так как против этого аргумента спорить тоже было трудно, он просто-напросто в своем решении проигнорировал наши требования по первому пункту…». «И судья согласно кивает головой [на аргументы представителей власти], и все нормально». Сотрудник НГО (интервью № 9): «…Мы понимали, что у нас и суды продажные, понимаете, у нас еще и суды продажные…».

1. Количество обращений в суд резко возросло в регионах, где было принято местное/региональное законодательство, регламентирующее общественное участие (Москва, Санкт-Петербург). Такие законы дали возможность общественности доказывать нарушения прав на слушаниях и пр. Так, принятие Закона «О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга» привело к взрывному росту количества судебных разбирательств по поводу нарушения прав граждан.

2. Общественность в регионах с развитыми экологическими и правозащитными общественными организациями (Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Иркутск и пр.) имеет преимущества в судебной защите своих прав.

От «Манипулирования» до «Консультирования», редко – «Учет мнения».

В случае конфликтных проектов весьма часто.

Требует экспертных, организационных и, в меньшей степени, финансовых ресурсов.