Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

Сравнение положениий Орхусской конвенции с российскими требованиями об участии общественности в процессе оценки воздействия на окружающую среду

Сравнение положениий Орхусской конвенции с российскими требованиями об участии общественности в процессе оценки воздействия на окружающую среду

Содержание статьи 6 Орхусской конвенции, имеющей непосредственное отношение к теме нашего исследования, охарактеризовано выше. В России на федеральном уровне существует только один правовой документ, регулирующий участие общественности. Это «Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации», утвержденное приказом Госкомэкологии России № 372 от 16 мая 2000 г. Формально право общественного участия закреплено также в законе об охране окружающей среды, Земельном и Градостроительном кодексах и некоторых других федеральных законах, но конкретных норм и описания процедур участия они не содержат. Некоторые региональные российские нормы здесь не рассматриваются.

Сопоставим российские правила участия общественности в процедурах ГЭЭ и ОВОС с требованиями Орхусской конвенции. Они излагаются в статье 6 этой конвенции, которая называется «Участие общественности в принятии решений по конкретным видам деятельности». Российские требования сформулированы в упомянутом выше Положении об ОВОС, а также в Законе «Об экологической экспертизе» (1995) и в Распоряжении о порядке проведения ГЭЭ от 19.06.1996 г. Названные закон и распоряжение содержат только общие рамочные указания, в то время как Положение 2000 г. подробно описывает порядок общественного участия при проведении ОВОС. Поэтому для сравнения с Орхусской конвенцией выбрано именно это Положение.

В соответствии с абзацем 2 статьи 6 Орхусской конвенции общественность должна быть как можно раньше информирована о планируемом намерении инициатора деятельности и его заявке, на основе которой ответственное ведомство будет принимать решение, а также о форме решения и о самом решении. В дальнейшем население должно быть информировано о начале процедуры, возможностях участия, месте и времени предусмотренных слушаний, ведомстве, в котором можно получить информацию и установленных для этого сроках – сразу же, как только эти сведения станут доступны.

Положение об ОВОС (2000) предусматривает информирование населения через публикацию в соответствующем официальном издании. Она должна содержать как минимум следующие сведения: характеристику намерения инициатора деятельности, цель и место реализации намерения, координаты заявителя, сроки проведения анализа экологических рисков, название учреждения, ответственного за проведение мероприятий по общественному участию, предлагаемую форму участия и передачи мнений и предложений общественности, а также место и сроки предоставления общественности технического задания на ОВОС для ознакомления с ним. Эти требования в целом соответствуют положениям статьи 6 Орхусской конвенции. Однако в России возможность для общественности ознакомиться с намерениями инициатора деятельности обеспечивает не государственное ведомство, а сам инициатор. Предусмотренные Положением (16.5.2000) общественные слушания должны проводиться только уже на стадии разработки ОВОС, а не на ранней стадии оформления намерений инициатора деятельности.

Статья 6 абзац 3 Орхусской конвенции требует предусматривать адекватные сроки для проведения различных фаз всей процедуры оценки, чтобы общественность имела достаточно времени для ознакомления с материалами и для подготовки к участию в принятии решения. Положение об ОВОС предусматривает многоступенчатое участие общественности. На первой стадии после публикации первого сообщения о намерениях инициатора деятельности общественность имеет в распоряжении 30 дней, чтобы направить ему свои замечания и предложения. На стадии подготовки проекта ОВОС общественность имеет 30 дней для ознакомления с материалами ОВОС. Сообщение об общественных слушаниях должно быть сделано минимум за 30 дней до даты их проведения. Замечания могут быть переданы инициатору в течение 30 дней после окончания слушаний.

В соответствии с абзацем 4 статьи 6 Орхусской конвенции участие общественности должно начинаться в то время, когда никакие решения еще не приняты. Положение об ОВОС (2000), как указывалось, предписывает многоступенчатую процедуру. Участие общественности должно начинаться до составления технического задания на ОВОС.

Абзац 5 статьи 6 Орхусской конвенции побуждает будущего инициатора деятельности выявить затрагиваемую общественность и организовать с нею обсуждение цели проекта до того, как составить заявку на его осуществление. Аналогичное требование содержит и Положение об ОВОС. В соответствии с ним для определения цели проекта консультации должны проводиться с заинтересованной и затрагиваемой общественностью.

Абзац 6 статьи 6 Конвенции требует, чтобы ответственное ведомство сразу же и бесплатно предоставило общественности возможность ознакомления с информацией, как только она появится. Эта информация включает описание намерения инициатора деятельности и места ее осуществления, исследуемых воздействий на окружающую среду, мероприятий по исключению и уменьшению этих воздействий, а также обзор изучаемых альтернатив. В отличие от требований Конвенции, в России обязанность ознакомить общественность с материалами лежит не на государственном ведомстве, а на инициаторе деятельности. Доступные общественности материалы должны содержать как минимум описание природных особенностей места реализации проекта, оценку возможных воздействий на окружающую среду для всех вариантов проекта, меры по предотвращению и уменьшению воздействий, описание альтернативных вариантов проекта, включая нулевой вариант (отказ от реализации замысла), а также краткую характеристику мониторинга последствий реализации проекта. Таким образом, различия между российскими нормами и Орхусской конвенцией обнаруживаются не только в ответственности за предоставление информации, но и в содержании этой информации. Так, Положение об ОВОС, в основных чертах соответствующее Конвенции, кое в чем превосходит ее, поскольку требует дать не только обзор альтернатив, но и оценку возможных воздействий по всем этим альтернативным вариантам, а также программу мониторинга последствий реализации проекта.

Абзац 7 статьи 6 Конвенции предусматривает для общественности возможность в письменной форме выражать свои мнения, замечания и предложения, а также выступать на общественных слушаниях. Положение об ОВОС предоставляет общественности различные формы выражения мнений: в течение 30 дней после публикации сообщения о намерении инициатора деятельности в официальном издании, а также в течение 30 дней после окончания официального представления материалов проекта или общественных слушаний. В ходе слушаний могут быть выражены различные точки зрения, которые протоколируются.

Абзац 8 статьи 6 Конвенции требует учета результатов общественного участия при принятии решения. Окончательный вариант ОВОС, согласно Положению, должен составляться с учетом мнений и предложений общественности. Однако о том, обязан ли инициатор деятельности обосновать отказ от учета этих мнений и предложений, говорится лишь в пункте 12.6. Приложения к Положению об ОВОС, предписывающем указывать основания, по которым замечания или предложения не были учтены. Указывается также, что окончательный вариант ОВОС должен содержать сведения об учете мнений и предложений общественности.

Абзац 9 статьи 6 Конвенции требует немедленно информировать общественность о результатах всей процедуры. Общественности должны быть доступны дословный текст решения и аргументы, в соответствии с которыми осуществлялось взвешивание, послужившие основой данного решения.

Основу для решения ГЭЭ о допустимости намерения дают результаты ОВОС. В конце всей процедуры проверки намерений инициатора деятельности орган ГЭЭ принимает положительное или отрицательное заключение. Намерение инициатора может быть осуществлено только при положительном заключении. Результат ГЭЭ передается властям в форме решения, а также по запросу отраслевым ведомствам или лицам, участвовавшим в ОВОС. Текст экспертного заключения считается собственностью инициатора деятельности, поскольку экспертиза проводится на его деньги. Поэтому экспертное заключение передается общественности только с согласия инициатора деятельности.

Хотя права российской общественности на участие в ОВОС, которая передается на ГЭЭ, довольно широки, законодательство предоставляет в распоряжение общественности еще один инструмент – общественную экологическую экспертизу (ОЭЭ). Едва ли существует более «общественный» инструмент, поскольку ОЭЭ проводится самими гражданами или природоохранными организациями. В рамках ОЭЭ оценка намерений инициатора деятельности проводится под руководством признанной природоохранной общественной организации совершенно независимо от государственных органов. Результаты ОЭЭ передаются в органы ГЭЭ и могут способствовать экспертам комиссии ГЭЭ принять то или иное решение или замечания.

Наряду с требованиями об участии общественности в принятии решений по конкретным видам деятельности (в соответствии со статьей 6) Орхусская конвенция предусматривает права общественности на участие в принятии экологически значимых планов и программ (статья 7), а также решений исполнительной власти или нормативных документов общего значения (статья 8). Однако эти требования охарактеризованы гораздо менее конкретно, чем требования статьи 6 этой конвенции.

В России предусмотрено проведение экологической экспертизы также и для планов, программ и готовящихся правовых документов. Для всех объектов экспертизы действуют общие правила. Это означает, что требования Орхусской конвенции об участии общественности в разработке планов, программ и правовых документов, затрагивающих вопросы окружающей среды, соответствуют российскому законодательству, которое отчасти дает общественности даже больше возможностей.

Обобщенно положения Орхусской конвенции и российского права сопоставлены в таблице 28.

Таблица 28. Сравнение Орхусской конвенции и положения об ОВОС (2000) в отношении требований об участии общественности

Формально правила участия общественности в ОВОС и ГЭЭ в России соответствуют требованиям Орхусской конвенции. В некоторых аспектах российские правила даже превосходят требования Конвенции. Проблемы участия российской общественности (они охарактеризованы выше в главе 7) обусловлены не недостатками правовых норм, а отсутствием контроля их соблюдения или являются результатом некоторых небольших отклонений российского права от Орхусской конвенции – отклонений, которые на практике оказываются весьма важными.