Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

7.4. Слушания (общественные, депутатские, сходы, собрания и пр.)

7.4. Слушания (общественные, депутатские, сходы, собрания и пр.)

В соответствии с Положением об ОВОС (2000 г.), общественные слушания являются частью процедуры ОВОС. Земельный кодекс (2001 г.) устанавливает, что слушания проводятся при обсуждении общественных сервитутов. Статья 18 Градостроительного кодекса устанавливает, что до утверждения градостроительной документации граждане и их объединения имеют право обсуждать это решение, вносить предложения и участвовать в подготовке решений в области градостроительной деятельности в форме участия в собраниях (сходах) и в общественных слушаниях и обсуждениях.

Инициатор проекта/деятельности, органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественность, разработчики документации, в т. ч. раздела ОВОС.

Общественные слушания – одна из ранних форм общественного участия, она возникла еще в советское время в форме обсуждений, дискуссий и общественных сходов.

С точки зрения широкой общественности и в глазах инициаторов и властей общественное участие в первую очередь ассоциируется с общественными слушаниями. Этот механизм может быть элементом, по меньшей мере, трех процессов: оценки воздействия на окружающую среду, землеотвода и городского планирования. В процессе ОВОС органы местного самоуправления или администрация совместно с инициатором принимают решение о форме общественного обсуждения, одной из которых (и наиболее популярной) являются общественные слушания. Процедура общественных слушаний при проведении оценки воздействия на окружающую среду наиболее полно проработана в российском законодательстве (Положение об ОВОС 2000 г.), общественные слушания при землеотводе и принятии градостроительных решений требуются по закону, но не регулируются никакими федеральными нормативными актами.

В рассмотренных случаях общественные слушания проводились довольно часто (I, M4; II, P1; II, I2; III, P1; III, P2; III, P3; III, K2; III, K4; III, I1; III, M1; III, M3). Основные участники слушаний – администрация, общественность, разработчик и инициатор проекта. По Положению об ОВОС организация слушаний является обязанностью администрации при участии инициатора.

В каждом регионе сложилась своя практика общественных слушаний, что является не столько проблемой, сколько преимуществом. Невозможно предложить единую унифицированную процедуру общественных слушаний, которая работала бы во всех ситуациях (в городах и в сельской местности, в случае строительства отдельного дома и завода и пр.). Так, например, существуют проблемы с организацией общественных слушаний в регионах с малой плотностью населения, где возникают сложности с информированием и сбором населения (III, I2; III, I4; II, I3).

Лучшим региональным опытом регламентирования слушаний является Закон Санкт-Петербурга «О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга» (2004 г.), который учитывает местную специфику принятия решений.

Наилучший опыт проведения общественных слушаний из рассмотренных проектов представляет случай Всеволожского завода прокатных изделий (III, P2). В 2002 г. регламент слушаний был разработан и принят ОМСУ при сильной организационной и финансовой поддержке НГО и местных жителей. Общественные слушания прошли в полном соответствии с Положением об ОВОС. До слушаний копии ОВОС были размещены в местных библиотеках с инструкцией «Как читать ОВОС». Сами слушания были организованы по образцу квазисудебной процедуры, широко применяемой в Финляндии и Швеции. Было сформировано жюри из трех независимых экспертов, которые стажировались в Швеции как экосудьи. Заинтересованные стороны (инициатор и общественность) должны были представить свои аргументы перед жюри и ответить на вопросы. После слушаний жюри готовило заключение, которое представляло собой ответы на заранее известные вынесенные на слушания вопросы о последствиях намечаемой деятельности и допустимости ее реализации. Это заключение было утверждено муниципалитетом.

Таким образом, были решены две основные проблемы проведения общественных слушаний – легализация и интеграция в процесс принятия решений. Решение, принятое жюри после открытых слушаний и утвержденное ОМСУ, имеет вес в глазах общественности и может быть использовано органами местного самоуправления при принятии окончательного решения.

Кроме того, в некоторых рассмотренных случаях общественные протесты, в том числе и на слушаниях, повлияли на позицию властей (I, M4; III, P1; III, K2).

С другой стороны, сводная таблица 24 показывает, что общественные слушания представляют собой главным образом инструмент информирования (III, M1; III, M3; III, K4 III, I1; III, P3).

Были выявлены следующие нарушения прав общественности при проведении слушаний.

1. Общественные слушания не интегрированы в систему принятия решений; т. е. любой результат общественных слушаний не оказывает никакого влияния на процесс принятия решений. Это в особенности относится к последнему периоду (1997–2002 гг.). Даже если общественность сильно возражает против намечаемой деятельности, это практически никак не влияет на решения органа государственной власти.

2. Самое частое нарушение – позднее или неадекватное информирование о проведении общественных слушаний. Объявление может публиковаться в газете, которую не читает население, помещаться на доску объявлений всего за несколько дней (или даже несколько часов!) до слушаний и пр. В регионах, где общественные слушания более жестко регламентированы, формы манипуляции с информированием могут быть более изощренными. В 2004 г. жители одного из районов Санкт-Петербурга наблюдали, как по их кварталу ездила машина. Из нее выходили люди, вешали объявление на доску объявлений у парадного подъезда, фотографировали его, снимали и ехали к следующему подъезду.

3. Как правило, информация о намечаемой деятельности, в т. ч. ОВОС, не предоставляется ни до, ни после слушаний. Иногда на слушаниях инициаторы демонстрируют тома документации, но доступа к ним нет.

4. На слушания под видом заинтересованной общественности приглашаются представители власти и разработчиков проекта (интервью № 2, группа «Разработчики ОВОС»). Например, на общественных слушаниях по проекту строительства ЛЭП в Б.Голоустное (III, I1) 13 человек из 27, зарегистрировавшихся в списке участников слушаний, представляли инициатора, региональную и местную администрацию, законодательное собрание, специально уполномоченный орган в сфере охраны окружающей среды и другие организации, которые не могут рассматриваться в качестве «общественности». Тем не менее протокол слушаний был рассмотрен ГЭЭ как полноценное доказательство проведения слушаний.

5. Происходят различные манипуляции собственно на слушаниях. Представитель одной из строительных компаний Санкт-Петербурга сказал в интервью газете, что их компания использует «технологию актеров», т. е. нанимаются люди, которые на слушаниях играют роль местных жителей, одобряющих проект. В некоторых случаях протоколы слушаний просто фальсифицируются: «Все жители говорили: «Нет, мы – против». Все расходились, далее выходил положительный протокол общественных слушаний, все – «за» единогласно, это какие-то подписи, и все это поступало на экспертизу. Все очень хорошо, все были довольны» (интервью № 5 с разработчиком ОВОС). Также недавно появилась такая форма манипуляции, как подмена темы слушаний. Например, участникам сообщается, что они обсуждают проект строительства, а в протоколе указывается, что обсуждалась градостроительная документация, например регламент застройки.

Основные причины слабости общественных слушаний как механизма участия общественности состоят в следующем.

1. Общественные слушания упоминаются в федеральных законах, но их процедура не регламентирована. Единственным исключением является Положение об ОВОС, которое содержит ряд процедурных требований к общественным слушаниям: порядок и сроки объявления, результаты общественных слушаний (протокол, список участников). Однако статус этого подзаконного акта недостаточно высок, и он регулярно нарушается.

2. Потенциальная роль слушаний подрывается позицией органов государственной власти. Они обязаны учитывать общественное мнение, но не выполняют эту функцию (см. соответствующий раздел). Например, для подачи документов на ГЭЭ обычно требуется предоставить протокол слушаний, но фальсификации и нарушения проходят незамеченными. Прочие органы власти рассматривают общественное участие еще более формально. Ситуация хорошо охарактеризована в интервью с разработчиком ОВОС: «…В условиях, в реалиях Москвы, здесь же принимаются правительством Москвы какие-то решения, постановления о строительстве третьего кольца, о строительстве той же монорельсовой системы, застройке вот жилой, /…/ там уже все решено… Все взяли под козырек, потому что обязаны брать под козырек, и пошли проектировать и строить, а сейчас уже начали доносить до жителей, потому что необходимо для экологической экспертизы вот этот протокол, а жители – против и мы не хотим, чтобы была застройка. И факт в том, что застройка эта будет…» (интервью № 5 с разработчиком ОВОС).

3. Не ясно, что, собственно является результатом (решением) общественных слушаний и как его интегрировать в процесс принятия решений. Как правило, органы власти не в состоянии этого сделать.

4. Органы местного самоуправления совместно с инициатором деятельности несут ответственность за обеспечение участия общественности. Ни у ОМСУ, ни у инициатора нет необходимых специалистов, а у ОМСУ нет возможностей выполнить это на должном уровне еще и с финансовой точки зрения.

Общественные слушания в основном являются механизмом «Информирования» (как правило, на достаточно поздних стадиях процесса принятия решений) и, в лучшем случае, инструментом «Консультаций». Это не соответствует законодательству, которое указывает, что общественные слушания являются инструментом участия.

Очень часто.