Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

7.13. Стратегические решения

7.13. Стратегические решения

Закон РСФСР об охране окружающей природной среды (1991 г.), Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации (1994 г.), Закон об экологической экспертизе (1995 г.), Градостроительный кодекс (1998 г.), Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (2000 г.), Закон об охране окружающей среды (2002).

Органы исполнительной и законодательной государственной власти, разработчики (планировщики), НГО, граждане.

Принятие стратегических решений не представляет собой отдельной процедуры, но в данном исследовании описывается отдельно, так как все формы общественного участия при принятии стратегических решений затруднены по одним и тем же причинам и последствия отсутствия общественного участия также аналогичны. Процесс принятия стратегических решений зависит от типа принимаемого решения. Это может быть законотворческий процесс, планирование городов, формирование политик в различных областях.

В соответствии с Законом об экологической экспертизе государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза должны проводиться не только для проектов, но и для стратегических документов (законов, проектов схем развития отраслей экономики, проектов генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил и пр.). Однако на практике это происходит крайне редко.

В большинстве рассмотренных случаев отдельным проектам предшествовало принятие стратегических решений, которое в значительной степени определило последующие действия и ограничило выбор альтернатив. Ни один из рассмотренных случаев, за исключением обсуждения законопроекта «О городских лесах в Иркутской области» (III, I4), не демонстрирует уровень общественного участия при принятии стратегических решений выше, чем «Информирование», которое сводится к опубликованию принятого документа (закона, плана, программы).

Часто отсутствие общественного участия при принятии стратегических решений или несоответствие намечаемой деятельности существующим стратегическим решениям приводят к конфликту и протестам общественности (II, I1; II, M3; III, P3; III, K4). Строительство жилого района на территории Люблинских полей фильтрации (II, M3) показывает, как реализация старой стратегии (в данном случае – генплана) в изменившихся экономических, правовых и экологических условиях приводит к экологическим нарушениям и конфликтам.

Градостроительный кодекс (ст. 18) содержит право граждан и их объединений на участие в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, в том числе генеральных планов развития городов и поселений. Обычно это право нарушается из-за отсутствия принятых регламентов общественного участия. В Иркутске был опыт участия НГО в обсуждении проекта Генерального плана развития города. Серьезным успехом в этой сфере стал закон Санкт-Петербурга «О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга» (2004).

Общественность может участвовать в законотворческом процессе не только путем лоббирования своих интересов (см. раздел «Лоббирование»), но и путем партнерства с законодательными органами. Например, интересный опыт сотрудничества НГО и Законодательного собрания субъекта Федерации наблюдаем в Санкт-Петербурге (см. раздел «Решения законодательных органов власти»). Другой интересный опыт – в настоящее время в Мурманской области в процессе принятия находится закон, регламентирующий, в числе прочего, информирование общественности о государственных экологических экспертизах законопроектов.

Кроме прочих проблем с участием общественности, общих для всех прочих типов деятельности, существуют некоторые специфические препятствия для общественного участия в принятии стратегических решений.

– Никакие правовые акты или методические руководства не содержат рекомендаций о том, как организовать общественное участие в случае принятия стратегических решений. Более того, часто не существует четкой прозрачной процедуры принятия таких решений, что делает организацию общественного участия еще более затруднительной.

– Принятие стратегических решений органами исполнительной власти представляет собой один из основных «провалов» с точки зрения участия общественности. Политики, программы и стратегии, принимаемые министерствами и правительством, в целом практически не являются объектом государственной экологической экспертизы и избегают какой-либо формы общественного участия.

– В некоторых случаях стратегические решения принимаются «за закрытыми дверями», это в первую очередь касается коммерческих решений. Таким было соглашение о создании Каспийского трубопроводного консорциума, которое практически определило весь дальнейший ход проекта (III, K4).

В некоторых регионах сложились успешные практики, которые можно тиражировать (см. выше).

От «Манипулирования» до «Информирования», редко – «Консультации».

Различного рода стратегические решения принимаются часто, но для них не существует единой процедуры. Наиболее формализован и прозрачен законодательный процесс.

Общественность нуждается в существенных экспертных и институциональных ресурсах для участия в процессах принятия стратегических решений, которые, как правило, весьма продолжительны. Поэтому в основном необходимыми профессиональными ресурсами и ресурсами времени обладают НГО.