Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

7.10. Согласования и разрешения отраслевых органов исполнительной власти

7.10. Согласования и разрешения отраслевых органов исполнительной власти

Закон РСФСР об охране окружающей природной среды (1991 г.), Земельный кодекс (1991 г.), Закон о недрах (1992 г.), Лесной кодекс (1997 г.), Градостроительный кодекс (1998 г.), Закон РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1999), Земельный кодекс (2001 г.), различные Положения о государственных органах.

Министерства Российской Федерации (комитеты, службы, инспекции и пр.) и их отделения в субъектах Федерации; инициатор деятельности; НГО; граждане.

Кроме ГЭЭ существовал и существует ряд обязательных согласовательных процедур принятия решений. Их список зависит от типа проекта, региона, типа территории (города и поселения, сельскохозяйственные земли, лесной фонд и пр.) и от периода времени. Основные ведомства, согласование с которыми имеет отношение к принятию экологически значимых решений:

• Департамент государственного санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения (до 1996 г. – самостоятельный комитет) (Госсанэпиднадзор);

• Государственный комитет по геологии и использованию недр (Роскомнедра), в 1996 г. был ликвидирован и его функции переданы Министерству природных ресурсов и Государственному комитету по охране окружающей среды;

• Государственный комитет по водным ресурсам (Роскомвод), в 1996 г. был ликвидирован и его функции переданы Министерству природных ресурсов и Государственному комитету по охране окружающей среды;

• Федеральный горный и промышленный надзор РФ (Госгортехнадзор), который в 2004 г. вошел в состав Федеральной службы экологического, технологического и атомного надзора;

• Федеральная служба лесного хозяйства РФ, в 2000 г. ее функции были переданы Министерству природных ресурсов;

• Комитет по рыболовству (Роскомрыболовство);

• Комитет по земельным ресурсам и землепользованию (Роскомзем);

• Федеральный атомный надзор (Госатомнадзор);

• Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу (Росгидромет);

• Министерство гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС).

В полномочия этих органов не входит учет мнения общественности. Само принятие решений является непрозрачным профессиональным процессом, т. к., в отличие от ГЭЭ, процедуры получения согласований не регламентированы и госорганы не обязаны давать письменный открытый отчет, кроме самого согласования, в котором содержится мало информации.

В рассмотренных случаях единственной формой общественного участия были обращения. Сложно сделать вывод о том, повлияли ли обращения общественности на принятые решение (III, P1; III, P2; III, P3; III, K2; III, K4). Как видно из приведенного выше списка органов государственной власти, гражданам было не так просто выяснить, куда обращаться, в особенности до 1996–2000 г.

Показательно, что в первый период не было случаев учета мнения общественности отраслевыми госорганами, во второй период – один случай, а в третий период – шесть случаев. С одной стороны, это может означать, что работа госорганов становится более прозрачной или попытки общественности – более энергичными. С другой стороны, специфика сбора материала о «старых» случаях такова, что информация о воздействии общественности в первый и второй период могла не сохраниться.

Другим возможным путем воздействия является обращение в суд, однако в рассмотренных случаях общественность не прибегала к этому методу, по-видимому, из-за закрытости процесса выдачи согласования и из-за того, что о согласовании становится известно слишком поздно в проектном цикле.

Государственные отраслевые органы могут контролировать реализацию проекта и проводить мониторинг его воздействий, в том числе и по запросам граждан. Так, после жалоб жителей Департамент государственного санитарно-эпидемиологического надзора приостановил сооружение кольцевой автодороги вокруг Санкт-Петербурга до выполнения требований нормативных документов (III, P3).

Особый интерес представляет согласование государственного санитарно-эпидемиологического надзора, поскольку в его полномочия входит охрана здоровья населения, в т. ч. от неблагоприятных экологических факторов и загрязнения окружающей среды. Это согласование относится к обязательным для всех проектных видов деятельности и выдается до ГЭЭ. Санэпиднадзор проверяет соответствие намечаемой деятельности санитарно-эпидемиологическим стандартам (ПДК, ПДУ и пр.). В отсутствие экологических стандартов в Российской Федерации сферы деятельности Санэпиднадзора и ГЭЭ могут перекрываться (интервью № 2, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»). Это перекрытие создает некоторые проблемы для общественной экологической экспертизы: когда замечания ОЭЭ относятся к санитарным правилам, ГЭЭ возражает, что не должна рассматривать эти замечания, так как эти вопросы относятся к полномочиям Санэпиднадзора. В некоторых случаях непрозрачность и неподотчетность согласования Санэпиднадзора общественности ведут к явным нарушениям прав граждан. Так, в случае кольцевой автодороги вокруг Санкт-Петербурга санитарная экспертиза Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Санкт-Петербурге рекомендовала жителям страховать свое здоровье.

В некоторых регионах (Москва и Московская обл.) согласование Департамента охраны окружающей среды администрации использовалось вместо проведения государственной экологической экспертизы. Недостатком этой практики является то, что законодательство предусматривает возможности общественного участия в ГЭЭ (см. раздел «Государственная экологическая экспертиза»), в то время как процедура согласования является закрытой.

«Манипулирование», «Информирование», «Консультации».

Обязательно для всех видов деятельности проектного уровня.

Имеющаяся информация недостаточна для того, чтобы сделать обоснованный вывод о том, какие ресурсы требуются общественности, чтобы участвовать в процедурах согласования проекта с отраслевыми органами исполнительной власти. Как минимум, необходимы экспертные ресурсы.