Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

7.6. Референдум

7.6. Референдум

По Конституции, наравне со свободными выборами, референдум является «высшим непосредственным выражением власти народа» (ст. 3). Референдумы могут проводиться на федеральном, региональном и местном уровнях. Референдум может быть инициирован гражданами и утвержден органом государственной власти или органом местного самоуправления. Если размещение зданий, строений, сооружений и иных объектов затрагивает законные интересы граждан, решение принимается с учетом результатов референдумов, проводимых на соответствующих территориях (Закон об охране окружающей среды). По Закону об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, референдумы могут проводиться только по вопросам, относящимся к ведению данного уровня власти. Это не дает возможности проводить референдумы субъекта Федерации по вопросам размещения объектов ядерной энергетики, которая находится в ведении федерального уровня власти[12].

Граждане, инициативные группы граждан, органы государственной власти (в т. ч. Центральная избирательная комиссия и избирательная комиссия субъекта Российской Федерации), органы местного самоуправления, инициатор деятельности.

Референдум – очень мощный, но и очень хрупкий механизм общественного участия. Инициация референдума «снизу» требует мобилизации всех ресурсов третьего сектора – человеческих, организационных и финансовых. Как правило, общественность «идет» на референдум только в случае массовой заинтересованности населения, в противном случае необходимая явка не будет достигнута и референдум будет признан несостоявшимся.

В рассмотренных случаях были и неудачные, и одна удачная попытка инициировать и провести референдум, все – в третий период: Геленджикский морской порт (2 референдума), Каспийский трубопроводный консорциум и Всеволожский алюминиевый завод (III, K2; III, K4; III, P1). Все они имели место в случае крупных проектов, вызвавших негативную реакцию как местного населения, так и общественных организаций.

Случаи Геленджикского морского порта (второй референдум 2000 г.) и Каспийского трубопроводного консорциума (КТК) наглядно показывают, что референдум может с легкостью быть организован или заблокирован органами государственной власти, в то время как попытки граждан организовать референдум наталкиваются на непреодолимые препятствия. Первый референдум в Геленджике не был в достаточной степени поддержан властями, и поэтому необходимая явка граждан не была обеспечена. Второй референдум активно поддерживался мэром города и оказался успешным. В случае КТК и исполнительные, и законодательные власти Новороссийска утопили попытки граждан организовать референдум в бюрократической волоките. Жителям было незаконно отказано в регистрации инициативной группы по проведению референдума, они подавали в суд, выиграли его, затем были проволочки с утверждением формулировки вопроса, выносимого на референдум, последовал новый суд, волокита продолжалась, и время было упущено.

В случае Всеволожского алюминиевого завода (III, P1) референдум был сорван в результате манипуляций инициатора деятельности. Инициативная группа жителей зарегистрировала референдум, и он был назначен одновременно с выборами. Во Всеволожске значительное большинство населения было против намечаемой деятельности, и, предположительно, было готово прийти на референдум. Незадолго до референдума в городе были распространены фальшивые приглашения на референдум, в которых дезавуировался вопрос, выносимый на голосование, и называлась неверная дата референдума (на неделю раньше реального срока). Многие граждане пришли зимой к закрытым дверям избирательных участков. Параллельно на улицах проводился опрос общественного мнения, названный организаторами (инициатором деятельности) «референдумом». В результате через неделю необходимый порог явки (50 %) не был достигнут и референдум был признан несостоявшимся [13]. В дальнейшем инициатор представлял результаты опроса общественного мнения на улицах как результаты «референдума».

В 2001 г. в Российской Федерации состоялась самая знаменитая попытка российского экологического сообщества организовать всероссийский референдум. На референдум предполагалось вынести вопросы о необходимости создания независимого природоохранного органа, независимого органа лесного хозяйства [14] и о допустимости ввоза отработанного ядерного топлива на территорию Российской Федерации. Для проведения референдума необходимо было собрать 2 млн подписей в 52 субъектах Федерации. Было собрано 2,5 млн подписей, из них около 600 тыс. было отклонено избирательными комиссиями как недействительные.

Показательно, что в Российской Федерации не было случаев проведения референдума на федеральном уровне по инициативе граждан. По стране были случаи успешного проведения референдумов о размещении опасных производств (в основном – до 1997 г.): в Костромской обл. в 1996 г., в Челябинской обл. в 1990 г., в г. Тихвине Ленинградской области в 1997 г. и пр.

Последние законодательные акты, начиная с 1997 г., но главным образом – в 2002 и 2004 гг., существенно ограничили возможности проведения референдумов, в частности, референдум не проводится в последний год полномочий Президента РФ, Государственной думы, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ. Процедура инициирования референдума также значительно усложнилась. В этих условиях нельзя рассматривать референдум как перспективный механизм общественного участия.

От «Манипуляций» до «Гражданского управления» (если общественности удается организовать референдум).

Очень редко.

Информации недостаточно для выводов о значимых отличиях между регионами, однако в историческом контексте наибольшее количество референдумов на региональном уровне проходило по проектам, связанным с атомной отраслью.

Требует значительных человеческих и финансовых ресурсов.