Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

II. Институциональные формы

7.2. Государственная экологическая экспертиза

История развития законодательства об экспертизе и его современное состояние подробно изложены в главе 2.

Государственный орган, специально уполномоченный в сфере государственной экологической экспертизы; инициатор деятельности; общественность; разработчики проекта и раздела ОВОС; органы местного самоуправления.

Таблица 24. Формы общественного участия, использованные в рассмотренных случаях, и их эффективность

Первый период (1979–1985 гг.). Как видно из сводной таблицы 24, в этот период государственные экологические экспертизы не проводились. В двух случаях – строительства Комплекса сооружений защиты г. Ленинграда от наводнений (I, P1) и Марьяно-Чебургольской оросительной системы (I, K2) – проводились иные формы государственных экспертиз, которые могут рассматриваться как предшественницы ГЭЭ, поскольку ГЭЭ сформировалась на основе процедур, уже существовавших в традиционной социалистической системе планирования (Cherp and Lee, 1997 г.). «Ленинградская дамба» интересна тем, что привлекла общее внимание общественности и вызвала массовое протестное движение (но позднее, во время, отнесенное ко второму периоду, когда строительство уже шло). Этот случай демонстрирует, что государственные превентивные процедуры (экспертизы) были почти недоступны не только для широкой общественности, но и для аргументов людей, связанных с процеессом проектирования. Решения принимались Советом министров, в законодательных органах (Советах народных депутатов) и коммунистической партией на политическом уровне и могли быть изменены также только на этом политическом уровне.

Второй период (1989–1993 гг.). В это время ГЭЭ начала проводится регулярно в соответствии с промежуточными положениями до принятия Закона об экологической экспертизе. Из рассмотренных случаев единственным исключением, когда ГЭЭ не проводилась, стала непроектная деятельность – Конкурс проектных предложений и программ улучшения санитарно-гигиенических характеристик Невской губы и реконструкции комплекса сооружений защиты Ленинграда от наводнений (II, P1).

Некоторые примеры показывают, что ГЭЭ проводилась в форме обычного согласования госорганов без формирования комиссии (II, K2). В большинстве случаев этого периода ГЭЭ не выполнила функции механизма общественного участия (II, K2; II, I2; II, I3; II, M1; II, M2; II, M3). В случае проектов, вызвавших дискуссии (II, K1; II, K3), ГЭЭ учитывала общественное мнение, т. е. являлась инструментом «права на комментирование», а иногда – механизмом информирования общественности (II, K3).

Лучший пример соблюдения при ГЭЭ прав граждан представлен в случае строительства ТЭЦ-8 для тепло– и электроснабжения районов г. Иркутска (II, I2). При проведении государственной экологической экспертизы ТЭЦ граждане вошли в экспертную комиссию ГЭЭ, также в составе экспертной комиссии была сформирована группа оценки социальных последствий и учета общественного мнения. Но результаты работы этой группы экспертов вошли в итоговое заключение только частично (не были отражены вопросы возможного снижения рейтинга территории для проживания, стоимости жилья при ухудшении экологической ситуации). Заключение ГЭЭ было отрицательным.

В случае ГЭЭ строительства автомобильной дороги Новороссийск-Тбилиси – Баку на участке обхода г. Сочи (II, K1) представители НГО (Краснодарского краевого общественного экологического совета и краевого совета ВООП) приглашались на заседания ГЭЭ. А при проведении ГЭЭ пакета документов по реконструкции Краснодарского водохранилища (II, K3) на открытые заседания ГЭЭ были приглашены и представители прессы. Это можно рассматривать как попытки сделать работу ГЭЭ открытой.

Третий период (1997–2002 гг.). В этот период ГЭЭ регулярно проводилась для всех типов проектов (см. сводную таблицу 24). В соответствии с Законом об экологической экспертизе одним из принципов ГЭЭ является гласность, участие общественных организаций (объединений) и учет общественного мнения (ст. 3). В соответствии со ст. 14 государственная экологическая экспертиза проводится «при наличии в составе представляемых материалов /…/ материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления». Таким образом, государственная экологическая экспертиза является одним из двух государственных институтов, в чьи обязанности входит учет результатов общественного участия (другой институт – госорган, ответственный за осуществление землеотвода).

В соответствии с законодательством ГЭЭ может выполнять ряд функций в сфере участия общественности:

– проверка качества обеспечения инициатором и органами местного самоуправления (ОМСУ) прав граждан на участие в процедуре ОВОС;

– учет общественного мнения и требований общественности («аргументированные предложения по экологическим аспектам /…/ деятельности», ст. 16), т. е. мнения ОМСУ, граждан и общественных организаций. Специально уполномоченный орган в сфере ГЭЭ должен ответить на обращения общественности в адрес ГЭЭ;

– в случае проведения общественной экологической экспертизы ГЭЭ должна учесть ее результаты (ст. 16). Кроме того, федеральный орган исполнительной власти в области экологической экспертизы может утвердить заключение общественной экологической экспертизы, в этом случае оно приобретает юридическую силу (ст. 25);

– до 1995 г. заключение ГЭЭ утверждалось Общественной палатой при ГЭЭ, что представляло собой форму общественного контроля за процедурой. Однако неясно, в какой мере решение Общественной палаты играло роль в процессе принятия решений.

Несмотря на принятие в 1995 г. Закона об экологической экспертизе, сводная таблица 17 не показывает значимых различий между тем, как ГЭЭ выполняла функцию механизма общественного участия во втором и третьем рассмотренных периодах. В третий период только в одном рассмотренном случае ГЭЭ в определенной степени достоверно учла мнение общественности (III, P2). В трех случаях (III, K2; III, I1; III, I4) в состав экспертной комиссии ГЭЭ входили представители общественных организации, однако их мнение не повлияло на заключение ГЭЭ. В этом случае ГЭЭ выполняла функцию информирования, так как сотрудники НГО получали доступ к документации по намечаемой деятельности. В некоторых случаях ГЭЭ рассматривала заключения ОЭЭ, обращения общественности, протоколы общественных слушаний и пр., но обратная связь отсутствовала и было неясно, каким образом общественность повлияла на принятое решение (III, K2; III, K4; III, M3).

Анализ случаев и интервью показывает, что ГЭЭ обычно не учитывает результаты общественного участия. Во-первых, отделы ГЭЭ не отклоняют поступившую документацию на основании того, что общественное участие не было проведено: «…На результат ГЭЭ не влияет, положительное или отрицательное заключение она получает. Если протокол общественных слушаний или решение муниципального собрания отрицательное, ГЭЭ более тщательно смотрит проект, чтобы потом невозможно было оспорить ее заключение в суде» (интервью № 5, группа «Разработчик ОВОС»). Кроме того, не было ни одного случая отрицательного заключения ГЭЭ на основе нарушений при организации общественного участия. Во-вторых, в третий период ГЭЭ только проверяет наличие отчетности по общественному участию (главным образом протокола общественных слушаний) и не обращает внимания на нарушения или фальсификации. В-третьих, ГЭЭ по большей части не рассматривает поступившие заключения ОЭЭ и не допускает наблюдателей от общественности: «Можно провести экспертизу, но ее не учтут. Какие-то моменты, которые для них были приемлемыми, они поправили [речь идет о проекте КТК]. /…/ Понятно, что все что угодно можно написать в экспертизе, но если государственные органы и компанию чем-то не устраивает, могут это проигнорировать и все» (интервью № 8, группа «Сотрудник НГО»).

Только в случае Всеволожского завода прокатных изделий (III, P2) ГЭЭ рассмотрела заключения двух противоположных общественных экологических экспертиз и учла в своем заключении аргументы одной из ОЭЭ. В этом успешном примере важную роль сыграл ряд факторов:

– заинтересованная общественность обладала значительными организационными, финансовыми и экспертными ресурсами;

– ОЭЭ была проведена и ее заключение было подготовлено на высоком уровне;

– председатель экспертной комиссии ОЭЭ вошла как эксперт в состав комиссии ГЭЭ.

С 1995 г. в России было всего несколько случаев, когда государственная экологическая экспертиза утверждала заключение общественной экспертизы, но в регионах, которые рассматривались в данном исследовании, таких случаев не было.

В Иркутске были случаи участия представителей общественных организаций в экспертной комиссии ГЭЭ. В других исследованных регионах этого не происходило, в основном из-за более закрытой позиции государственных природоохранных органов. Однако в Иркутске эта практика фактически не удовлетворила стороны, так как позиции ГЭЭ и приглашенных экспертов-общественников были противоположны и им не удавалось достигнуть компромисса. Участие представителей НГО фактически сводилось к выражению особого мнения.

Одной из основных причин того, что ГЭЭ не учитывает общественное мнение, является то, что в состав ГЭЭ не входят специалисты по общественному участию, а сотрудники отделов ГЭЭ не получают никакой подготовки в сфере общественного участия. В заключениях ГЭЭ в исследованных случаях указывалось на нарушения процедур ОУ, только когда в состав комиссии входили представители НГО (III, P2; III, I4), хотя были и исключения (III, M3). Профессиональные эксперты, которые постоянно участвуют в ГЭЭ, относятся к общественному участию пренебрежительно на основании того, что общественность непрофессиональна, оплачена конкурентами инициатора и проч.: «Как правило, за общественность выступают пенсионеры, бывшие учителя начальных классов, бухгалтеры, санитары, без образования, без масштаба, без ничего. У них довод какой?» (интервью № 4, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»).

С другой стороны, общественность не доверяет ГЭЭ: «…Государственная экологическая экспертиза, которую получил КТК и на основании которой начал строить, не является таковой» (интервью № 9, группа «Сотрудник НГО»). «…Экспертиза идет тогда, когда уже осуществлено огромное капиталовложение… И поэтому экспертиза вся сейчас притянута за уши» (интервью с группой активистов с Троицкого поля, Санкт-Петербург). Активисты считают, что на экспертизу оказывается давление и из состава ГЭЭ исключаются эксперты, высказавшие «неправильную» точку зрения, не совпадающую с официальной. «Он сделал 20 замечаний по проекту, и его вычеркнули из этой комиссии. И на второй состав, вернее, на второе заседание этой самой комиссии его не пригласили. То есть человека, который высказал свои замечания, они его просто игнорировали, они его вычеркнули из списка» (интервью № 9 группа «Сотрудник НГО»). Хотя представители ГЭЭ считают иначе: «В этом смысле я похвалю экологическую экспертизу, это еще институт, которому, единственно кому, доверяли граждане» (интервью № 1, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»).

Более того, роль государственной экологической экспертизы в обеспечении общественного участия падает из-за последних изменений в системе ГЭЭ, в том числе сокращений штатов (Cherp and Golubeva, 2004).

Общественность имеет право подать в суд на заключение ГЭЭ, но такие попытки чаще всего безрезультатны. Основные причины этого – отсутствие четких критериев допустимости реализации проекта и общие трудности доступа к правосудию в России (см. ниже «Обращения в суд»).

Чтобы убедиться в соблюдении своих прав и проводить эффективный общественный контроль реализации намечаемой деятельности, общественность должна иметь доступ к заключению ГЭЭ. Доступ к заключению ГЭЭ – один из ключевых аспектов права общественности на экологическую информацию. По Закону об экологической экспертизе «Граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы имеют право /…/ получать от федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов в области экологической экспертизы, организующих проведение государственной экологической экспертизы, /…/ информацию о результатах ее проведения» (ст. 19). Первоначально эта фраза толковалась как установление права доступа к заключению ГЭЭ. Но в конце 1990-х – в 2000-е гг. информация о результатах проведения ГЭЭ стала пониматься как приказ уполномоченного органа об утверждении заключения ГЭЭ, который обычно не несет никакой информации. Обоснованием для этого явилась новая «неофициальная» интерпретация заключения ГЭЭ в госорганах. ГЭЭ понимается не как государственная разрешительная процедура, а как платная услуга, оказываемая инициатору госорганом, и, следовательно, ее результат находится в частной собственности (интервью №№ 1 и 3, группа «Сотрудник ГЭЭ»).

Такое ограничение права общественности особенно важно в свете распространения так называемых «условно положительных» государственных экологических экспертиз. Особую трудность представляет доступ к отрицательным заключениям ГЭЭ. В случае Всеволожского завода прокатных изделий (III, P2) общественная организация не смогла получить полный текст отрицательного заключения ГЭЭ, даже несмотря на то, что представитель ОЭЭ участвовала в ГЭЭ. Некоторые НГО получают заключения ГЭЭ через депутатов органов законодательной власти, чьи запросы обычно удовлетворяются.

Еще одной причиной того, что ГЭЭ не работает как механизм участия общественности, являются недостатки законодательства. Ни Закон об экологической экспертизе, ни его подзаконные акты не регулируют порядка и принципов общественного участия в государственной экологической экспертизе. Отношение общественных организаций к процедуре ГЭЭ неоднозначно. С одной стороны, процедура несовершенна. С другой стороны, все изменения, введенные после 1995 г., воспринимались как ухудшения. Интернет-дискуссия, проведенная НГО «Эколайн» в 2001 г. (http://www.ecoline.ru/mc/expertiza/development), показала, что многие эксперты по экологической оценке осторожно относятся к тому, чтобы вносить в Закон какие-либо изменения, так как это может привести к упразднению ГЭЭ. Хотя показательно, что все изменения в системе ГЭЭ в 2000 и 2004 гг. были проведены без внесения изменений непосредственно в Закон об экологической экспертизе.

В некоторых российских регионах (Москва, Краснодарский край, Адыгея и пр.) ГЭЭ не проводились для небольших проектов с незначительным воздействием на окружающую среду. Эта практика противоречит Закону об экологической экспертизе, но соответствуют международному принципу отбора проектов для экологической оценки. Некоторые сотрудники отделов ГЭЭ возражают против такого отбора (интервью № 2, группа «Сотрудник ГЭЭ»), другие являются его сторонниками (интервью № 1, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»). Поскольку формальные критерии отбора не включают заинтересованность общественности, такая практика нарушает права общественности. Показателен случай конфликта между администрацией Москвы и органами ГЭЭ, когда один проект не должен был проходить ГЭЭ в соответствии с принятыми критериями, однако вызвал озабоченность общественности. Сотрудник отдела ГЭЭ принял решение проводить государственную экспертизу по этому проекту, что стало одной из причин его увольнения: «А жители на этом на собрании в школе сказали: «…Нет, мы не хотим, мы не допустим… И мы согласны только на государственную экологическую экспертизу». …Жители напирают, в суд подали, в управление и прокурору подали жалобы на меня и так далее… Я тогда /…/ остановил это строительство и поставил в известность заказчика, чтобы он сдал материалы на государственную экспертизу. Они [чиновники] сказали про меня все теплые слова: что я заигрываю с гражданами, что я непоследователен в своих решениях» (интервью № 1, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»).

Московской общественной организаций «Эколайн» были разработаны системы отбора проектов (скрининга) для проведения ГЭЭ для отдельных регионов РФ (Томская обл., Алтайский край, Архангельская обл., Вологодская обл. и др.). Предложенные критерии отбора включали и степень обеспокоенности общественности, что представляется наиболее удачным примером учета общественного мнения при скрининге. К сожалению, ни одно из предложений не было внедрено в практику.

В большинстве случаев ГЭЭ демонстрирует уровень общественного участия «Манипулирование», иногда – «Консультации», редко – «Учет мнения».

Регулярно.

Требует в основном экспертных ресурсов и контактов, в меньшей степени – финансовых ресурсов.