Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

IV. Выводы

IV. Выводы

1. Факторы общественного участия

Как показывает анализ случаев, практика общественного участия определяется рядом факторов, основные из них следующие:

• субъективная позиция, которую занимают органы государственной власти;

• наличие регионального и местного законодательства по общественному участию;

• институциональные возможности органов государственной власти обеспечить общественное участие;

• ресурсы, которыми обладает общественность;

• традиции открытости в обществе.

2. Тенденции эволюции общественного участия

Картина выполнения прав общественности в первый рассмотренный период (1979–1985 гг.) демонстрирует отсутствие общественного участия даже в тех проектах, которые в дальнейшем вызвали энергичные протесты общественности (Комплекс защиты Ленинграда от наводнений). С одной стороны, это можно объяснить такими объективными факторами, как отсутствие необходимого законодательства и тем, что еще не сложилось экологическое движение, а с другой стороны, субъективным фактором – недостатком демократических традиций в обществе. Система принятия экологически значимых решений была закрыта для всех форм участия общественности, решения различного уровня принимались в политической плоскости.

Во второй (1989–1993 гг.) и третий (1995–2002 гг.) рассмотренные периоды активность общественности значительно возрастает – как в институциональных, так и в неинституциональных формах.

В перестройку (второй период) появляются новые формы общественного участия, многие возникают стихийно и только в дальнейшем получают законодательное оформление. В этот период в отсутствие нормативной базы общественного участия, неинституциональные формы – протесты, обращения к властям, возникающие формы местного самоуправления – были наиболее эффективны. Среди институциональных форм ГЭЭ могла учитывать мнение общественности. Согласования госорганов не способствовали реализации права на участие, хотя власти прислушивались к мнению общественности более, чем в первый и третий периоды. Законодательные органы были более активны в сфере общественного участия.

Резкий подъем общественного участия объясняется процессами демократизации и открытости в обществе, ростом экологической осведомленности и возникающим осознанием гражданских прав и свобод. Интервью с активистами экологического движения также подтверждают, что в перестройку общественное движение играло более серьезную роль (в особенности такие формы, как подписные кампании и общественные экологические экспертизы).

В третий период попытки общественности оказать влияние на процесс принятия решений стали более энергичными, при этом спектр используемых форм общественного участия расширился. Развитие получили такие институциональные формы общественного участия, как общественные слушания (как часть различных процедур) и общественные экологические экспертизы. При принятии решений органы государственной власти, в т. ч. государственные экологические экспертизы, относительно редко учитывали мнение общественности. Значительно возросла частота судебных разбирательств. В то же время неинституциональные формы общественного участия (обращения в органы государственной власти, протесты, лоббирование и информационные кампании) получили еще большее развитие. Изменился характер общественного участия, действия общественных организаций стали более профессиональными.

С другой стороны, действия власти и инициаторов деятельности стали препятствовать общественному участию; увеличилось число манипуляций в сфере общественного участия. Наиболее очевидны изменения к худшему в доступе к экологической информации в процессах принятия решений (ОВОС, проекты, заключения ГЭЭ). Максимальное количество нарушений происходит при проведении общественных слушаний.

Показательно, что ряд проектов, отвергнутых в 1980-е – в начале 1990-х гг. в результате протестов общественности, позднее были воскрешены и воплощены в жизнь без особой дискуссии в обществе; некоторые из них были видоизменены (I, M4), некоторые – нет (I, P1). Это могло бы привести к выводу о более низком уровне общественной обеспокоенности экологическими проблемами в конце 1990-х – начале 2000-х гг. в сравнении с перестройкой, если бы не рост многих форм общественного участия в третий период. Таким образом, данное, ограниченное по масштабам, исследование не подтверждает широко распространенного мнения, что экологическая обеспокоенность широкой общественности существенно снизилась. Хотя, несомненно, формы проявления общественной активности изменились. Скорее следует говорить об усилении роли государства в реализации своих крупномасштабных проектов и о том, что общественность большее внимание стала уделять мелко– и среднемасштабным проектам.

Таким образом, в течение рассмотренного периода (1979–2002 гг.) происходило усиление практики общественного участия (как институциональных, так и неинституциональных форм), что главным образом связано с появлением нового законодательства, с ростом профессионализма общественных организаций и с ростом экологической осведомленности широкой общественности (в особенности в перестройку). С другой стороны, значительно возросла частота нарушений прав общественности на участие.

3. Современная ситуация

Российское федеральное законодательство в основных чертах соответствует принципам Орхусской конвенции, но реальная практика не соответствует принципам, заложенным в законодательстве, так как она определяется целым рядом факторов (см. выше).

В настоящее время общественное участие в процессах принятия экологически значимых решений проходит по сценарию «манипуляция – конфликт». Он состоит в том, что права общественности на участие постоянно нарушаются и решение принимается с игнорированием мнения общественности, которая не получает никакой информации. Если общественность оценивает последствия намечаемой деятельности как значительные, то возникает конфликт. Конфликты редко заканчиваются модификацией намечаемой деятельности. Или общественность «проигрывает» и проект реализуется в неизменном виде, или общественность «выигрывает» и реализацию проекта удается остановить.

Доступ общественности к информации о намечаемой деятельности и ее последствиях (т. е. к тому ОВОС и докладу ГЭЭ) блокируется инициатором и органами государственной власти.

Общественное участие в принятии стратегических решений обычно отсутствует, что приводит к конфликтам на проектных стадиях принятия решений.

Органы государственной власти предубеждены против участия общественности (см. «Анализ интервью»), что является одним из препятствий для общественного участия.

Основными институциональными формами, дающими возможность участия общественности, являются процедура ОВОС (в том числе слушания), общественная экологическая экспертиза и участие в обсуждении градостроительной деятельности. В обязанности государственной экологической экспертизы и органов исполнительной власти (в процедурах землеотвода и утверждения градостроительной деятельности) входит рассмотрение материалов общественного участия и их учет в процессе принятия решений. Рассмотренные случаи показывают, что государственные органы по большей части не выполняют эту обязанность. Причинами этого является как их позиция по отношению к общественности, так и объективные факторы:

– отсутствие установленных регламентов общественного участия,

– отсутствие прямой ответственности государственных служащих,

– отсутствие институциональных ресурсов (образования, опыта, штата, бюджета и инфраструктуры) для соответствующего выполнения этих функций.

Другие формы общественного участия: референдум, общественная экологическая экспертиза и судебные разбирательства – зависят от активности общественности и позиции властей. Эти формы более эффективны, когда сочетаются с неинституциональными формами участия.

Многие формы общественного участия, в особенности референдум, общественная экологическая экспертиза, судебные разбирательства, лоббирование и информационные кампании, являются очень ресурсоемкими, требуя от общественности организационных, человеческих (экспертных), финансовых и прочих ресурсов.

Некоторые качественные выводы можно сделать и по поводу зависимости общественного участия от типа проекта.

– Как правило, общественное участие отсутствует в случае мелких проектов с незначительным воздействием на окружающую среду и здоровье населения.

– Проекты по добыче и транспортировке нефти и газа, и крупные транспортные проекты являются наиболее закрытыми для общественного участия.

– Проекты в городах привлекают большее внимание общественности.

4. Препятствия к осуществлению общественного участия

• Система принятия решений непрозрачна, как с точки зрения пассивного и активного доступа к информации, так и с точки зрения доступа собственно к процессу принятия решений. Информация о намечаемой деятельности, ее воздействиях и возможностях участия не предоставляется.

• При разработке решений и проектировании экологическими и социальными факторами часто пренебрегают, и позднее в проектном цикле это ведет к попыткам избежать общественного участия и «протолкнуть» проект любой ценой.

• Результаты общественного участия плохо интегрированы в процесс принятия решений. Результаты слушаний и общественных экологических экспертиз обычно не учитываются органами государственной власти.

• Недостаток нормативно-правовых документов, регламентирующих общественное участие, в том числе законов субъектов Федерации и местного уровня, реализующих принципы, заложенные в федеральном законодательстве. Это касается и доступа к информации, и доступа к процессам принятия решений, и доступа к правосудию. В результате существуют значительные региональные отличия в том, как там реализуются процедуры общественного участия. Другим результатом является сильная зависимость реализации общественного участия от позиции, занимаемой органами государственной власти. Один и тот же документ – оценка воздействия на окружающую среду – в зависимости от региона может считаться властями открытым или закрытым.

• Судебная система недостаточно развита, и право обращаться в суд до сих пор в значительной степени ограничено.

• У инициаторов нет соответствующих навыков и опыта в обеспечении общественного участия. Многие государственные служащие и предприниматели предубеждены против общественного участия.

5. Удачные практики общественного участия

В рассмотренных случаях был выявлен ряд положительных практик общественного участия, которые могут быть тиражированы.

– В Иркутской области сложилась интересная практика участия экспертов из общественных организаций в комиссии государственной экологической экспертизы.

– В случае Всеволожского завода прокатных изделий общественная экологическая экспертиза и слушания проводилась в соответствии с открытыми утвержденными регламентами. В этом же случае общественные организации распространили том ОВОС по библиотекам, где местное население имело возможность ознакомиться с ним.

– В пилотном проекте Московской общественной организации Эколайн были разработаны системы отбора проектов (скрининга) для проведения ГЭЭ, критерии отбора включали и степень обеспокоенности общественности.

– В некоторых субъектах Федерации разработано и принято законодательство по общественному участию, в частности, в Санкт-Петербурге – Закон о порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга; похожий закон принят и в Москве.

– В некоторых регионах (Санкт-Петербург, Иркутская обл., Мурманская обл.) выявлены успешные примеры участия общественных организаций в законотворческой деятельности.

– В случае Северной ТЭЦ, после того как суд в 1993 г. приостановил реализацию проекта, проект был модернизирован.