Книга: Приграничные и трансграничные территории Азиатской России и сопредельных стран. Проблемы и предпосылки устойчивого развития

8.3. Эколого-экономический механизм природопользования в бассейне р. Селенги

8.3. Эколого-экономический механизм природопользования в бассейне р. Селенги

В условиях трансграничности территорий особую актуальность приобретают вопросы эколого-экономических отношений в сфере природопользования, поскольку возрастающая потребность в природных ресурсах в условиях рыночной экономики является фактором воздействия на экологическую целостность природных компонентов трансграничных территорий. Эколого-экономические механизмы регулирования трансграничного природопользования получили свое развитие в середине прошлого века, когда использование трансграничных водотоков верхнего порядка оказывало воздействие на эколого-экономическое состояние территорий, расположенных ниже по течению. Наиболее успешным опытом эколого-экономического регулирования природопользования в международных бассейнах являются проекты сотрудничества в бассейнах рек Рейн, Дунай, Боденского озера. Как отмечают некоторые авторы [Холина, 2005], совместное финансирование строительства очистных сооружений Германией и Швейцарией позволило снизить ежегодное поступление в Рейн 30–40 тыс. т неочищенных стоков и значительно улучшить экологическое состояние главной реки Германии. Поэтому разработка и принятие совместных административно-законодательных и эколого-экономических инструментов в настоящее время являются главными вопросами трансграничного сотрудничества в области природопользования как для экономически развитых, так и развивающихся стран.

Обобщение теоретико-прикладных исследований показывает, что наибольшая эффективность реализации экологической политики, в том числе на трансграничных территориях, достигается в основном за счет экономических инструментов. Разработка научных основ эффективного экономического механизма природопользования и его внедрение позволяют уменьшить остроту противоречий между экономическими и экологическими целями сопредельных государств. Проводимая экономическая политика государства, региона, муниципального образования предопределяет экологическое состояние территории. Структурная перестройка, финансово-кредитная и налоговая политика, размеры субсидий в ту или иную отрасль экономики, реформа цен не имеют явно выраженных экологических целей, но они неизбежно сказываются на экологической ситуации. Проведение экономической политики часто сопровождается негативными экологическими последствиями, для нейтрализации которых требуется разработка дополнительных экологических программ или специальных мероприятий по стабилизации экологической ситуации. Экономический механизм регулирования природопользования должен быть согласован с общегосударственными подзаконными актами и при необходимости инициировать их в целях стимулирования достижения установленных предельно допустимых нагрузок на природные компоненты.

Основными инструментами экономического механизма природопользования в мировой практике являются:

– инвестиционная политика, разработка и реализация экологических программ и мероприятий;

– платежи за пользование природными ресурсами;

– платежи за загрязнение природной среды;

– компенсационные платежи;

– амортизационная политика;

– экологическое страхование;

– субсидии и льготное кредитование;

– ценообразование;

– налоговая политика.

Реализация экономического механизма управления природопользованием в Республике Бурятии (РБ) в целом и на трансграничных территориях в частности рассмотрена нами посредством разработки и выявления следующих основных составляющих:

– методическое и методологическое обоснование оценки экологических затрат;

– выявление особенностей формирования экологических затрат;

– внедрение организационных мероприятий с использованием финансовых оценок.

Методическое и методологическое обоснование уровня экологических затрат является одним из важнейших условий устойчивого, сбалансированного развития территорий. Это обусловлено необходимостью выявления объективных стоимостных параметров, использование которых в качестве инструментов регулирования должно обеспечить новый качественный уровень взаимодействия природных и экономических систем. К таким параметрам относятся ставки платежей и налоговых сборов, иски и штрафы за нарушение природоохранной деятельности, показатели налогооблагаемой, балансовой и другой стоимости природоохранных объектов и ресурсов, а также ряд показателей, применяемых в финансово-экономическом анализе.

Выявление особенностей формирования экологических затрат представляет собой стоимостную оценку затрат на средозащитные цели, их структуру по статьям затрат и распределение по компонентам природной среды, сопоставление с аналогичными показателями РФ.

В настоящее время существует проблема объективной оценки общей величины и структуры затрат на охрану окружающей среды. По мнению авторов [Лукьянчиков, Потравный, 2007], имеется несколько причин, а именно:

– необходимость расчета доли экологических затрат в ВВП при формировании и обосновании отдельных статей государственного бюджета;

– усиление интеграции стоимостных показателей в области охраны окружающей среды в систему национальных счетов и макроэкономического анализа;

– подготовка рекомендаций для формирования оптимальной налоговой политики;

– стимулирование кредитной политики в части инвестирования деятельности по охране природной среды;

– проведение международных сопоставлений для сравнения реальных масштабов природоохранной деятельности и хода выполнения взятых РФ международных обязательств.

От правильного определения уровня экологических затрат во многом зависят текущее финансирование природоохранной деятельности, оценка эколого-экономической эффективности природоохранных мероприятий, размер компенсационных платежей за нанесенный экологический ущерб. В практике анализа природоохранной деятельности и выбора эколого-ориентированных приоритетов хозяйственной деятельности отсутствуют хорошо разработанные методические подходы к определению дополнительных затрат, прямых потерь продукции и упущенных выгод, обусловленных необходимостью проведения мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую природную среду.

В основу классификации факторов формирования дополнительных экологических затрат могут быть положены разные критерии и принципы. При установлении особого режима природопользования на Байкальской природной территории наиболее жестко регламентировалось использование водных и лесных ресурсов в силу их чрезвычайно важных средоформирующих и средоохранных функций в бассейне оз. Байкал.

Если проанализировать сущность экологических ограничений с учетом воздействия на производство, то можно выделить две совокупности ограничений:

1. Прямые запреты или ограничения использования ресурсов или отдельных участков территории, выполняющих важные экологические функции, что, в свою очередь, приводит к сокращению ресурсно-сырьевой базы или ухудшению качества используемых в производстве природных ресурсов. Этими регламентирующими предписаниями затрагивается начальная стадия производства, его природный базис, поэтому наиболее сильное ограничивающее воздействие испытывают отрасли, имеющие тесные взаимосвязи с природной средой. В результате сокращаются масштабы вовлечения природных ресурсов в производство и объемы производства в этих отраслях. Для дальнейшего сохранения средоформирующих и средоохранных функций того или иного ресурса, а также восполнения потерь продуктивности и сокращения природного базиса производства необходима организация производства на других территориях, требующих иногда еще больше материальных затрат, изменения технологической базы производства и т. п., что способствует росту затрат.

2. Регламентируется воздействие производства на окружающую природную среду. Запреты и строгие ограничения на сбросы/выбросы опасных для уникальной экосистемы оз. Байкал вредных веществ потребовали, в первую очередь, развития совершенных методов очистки, ликвидации загрязнения в конце технологического процесса, внедрения водооборотных систем, а также разработки предложений по экологизации основных технологических процессов производства.

Соблюдение экологических требований способствует сохранению природной среды и снижению негативного антропогенного воздействия, что отвечает долгосрочным общественным интересам Российской Федерации. Но непосредственно для производителя такая ситуация приводит к прямым потерям продукции и упущенным выгодам, к росту трудоемкости и материалоемкости продукции, требует значительных затрат на восполнение ресурсной базы, внедрение эколого-безопасных технологий и техники и пр.

Функционирование экономики приграничных территорий в условиях особого режима природопользования обусловливает целый ряд негативных последствий для населения, хозяйствующих субъектов и бюджетной системы:

1) повышенный относительно общероссийских показателей уровень текущих затрат предприятий вследствие жестких требований к очистке сточных вод, содержания на балансах предприятий значительной массы основных производственных фондов природоохранного назначения, более высоких нормативов платы за пользование природными ресурсами, за загрязнение окружающей среды, роста ресурсоемкости (материалоемкости, фондоемкости и пр.) производства;

2) увеличение нагрузки на экономику за счет инвестиций в основной природоохранный капитал, в том числе на дополнительные природоохранные мероприятия, внедрение эколого-безопасных технологий и техники, перепрофилирование градообразующих предприятий, закрытие, консервацию и перемещение действующих производств;

3) прямые потери в выпуске продукции и упущенные выгоды из-за жестких ограничений хозяйственной деятельности, выноса производств из прибрежной и водоохранной зоны оз. Байкал (в сельскохозяйственном производстве, лесозаготовке, охотничьем хозяйстве, в социальной и рекреационной сферах и др.).

Природно-климатические условия на трансграничных территориях Бурятии в целом неблагоприятны. Природные комплексы здесь относятся к категориям слабых систем – они хуже сопротивляются антропогенным нагрузкам, легче разрушаются и медленнее восстанавливаются. Специфика природных условий региона, низкая устойчивость природного комплекса региона и низкий ассимиляционный потенциал даже при невысоком уровне загрязнения или другого негативного воздействия требуют вложения больших средств в мероприятия по снижению, предотвращению или нейтрализации этого воздействия.

Что касается «производственного» фактора, то в развитии территории имеется ряд негативных тенденций, влияющих на повышение себестоимости производимой продукции и снижение эффективности функционирования всего хозяйственного комплекса:

– в отраслевой структуре промышленного производства преобладают отрасли, использующие первичные природные ресурсы;

– промышленное производство размещено на территории неравномерно, вследствие чего в отдельных промышленных узлах наблюдается его значительная концентрация, что сопровождается превращением их в основные очаги загрязнения окружающей природной среды;

– низкая экологичность промышленного и сельскохозяйственного производства и выпускаемой продукции, обусловленная тем, что в хозяйственном освоении природных ресурсов регион не имеет принципиальных отличий в применяемых технологиях; он является типичным сырьевым придатком экономически развитых районов Сибири и России;

– промышленные предприятия не имеют законченного цикла производства, что резко снижает экономическую и экологическую эффективность их функционирования;

– на горно-добывающих предприятиях и в лесном комплексе велики объемы отходов, загрязняющих природную среду и нарушающих сельскохозяйственные и лесные земли;

– технологическое оборудование как в основном производстве, так и в природоохранных подразделениях физически и морально устарело (в среднем по отраслям износ оборудования составляет 47 %, в некоторых – до 90 %);

– технология и методы ведения лесозаготовительного и сельскохозяйственного производства не отвечают особенностям природных условий региона с разной устойчивостью природных комплексов, в результате чего снижаются средозащитные функции лесных экосистем, плодородие пахотных земель, активно развиваются эрозионные процессы, большую нагрузку испытывают отдельные пастбищные угодия и пр.

Таким образом, функционирование экономики в современных условиях – это результат весьма сложного и нередко противоречивого переплетения экологических, экономических, социальных, организационных и даже политических интересов разного уровня.

Анализ затрат на природоохранную деятельность

В соответствии с принятой в РФ системой учета в экологические затраты на предприятиях входят затраты на эксплуатацию природоохранных фондов и проведение природоохранных мероприятий, налоги и платежи за природные ресурсы. Источниками финансирования капитальных вложений на предприятиях являются бюджетные ассигнования, собственные средства, средства международных фондов и другие финансовые ресурсы.

Кроме вышеперечисленных видов затрат на предприятиях существуют косвенные затраты на:

– научно-исследовательские и проектно-конструкторские работы, связанные с охраной природы;

– выплаты штрафов, исков, пени за нарушение природоохранного законодательства;

– плату за природные ресурсы;

– выплаты процентов по кредитам банков на экологические мероприятия.

Информационной базой экономического анализа экологических затрат являются данные бухгалтерского учета предприятий. В нем экологические затраты относятся на счет себестоимости производимой продукции (эксплуатационное затраты на содержание основных производственных фондов природоохранного назначения, капитальные вложения на охрану, платежи за нормативное пользование природными ресурсами) и на счет прибыли предприятий (платежи за сверхнормативное загрязнение среды и штрафы, банковский процент за нецелевое использование природоохранных кредитов). Исследования показывают, что учет экологических затрат на предприятиях затруднен и требует совершенствования. Прежде всего это касается эксплуатационных затрат на содержание природоохранных фондов. В большинстве случаев эти затраты полностью «растворяются» в себестоимости продукции. Исключение составляют затраты на эксплуатацию централизованных очистных сооружений на тех предприятиях, где они выделены в отдельные цеха. Затраты же на эксплуатацию локальных сооружений и оборудования, включенных в состав цехов основного производства, не выделяются в отдельные статьи. Поэтому учет их ведется в основном бессистемно, посредством выборок из первичных бухгалтерских документов, статистических расчетов и экспертных оценок. Однако, как показал международный опыт, научно-методическое обоснование и практические результаты данных исследований имеют огромное значение для реализации природоохранной политики любого государства.

Экологические затраты на макроуровне включают затраты на уровне региона или страны в целом и, кроме перечисленных выше видов, состоят из расходов на ведение лесного хозяйства, на содержание заповедников, национальных парков и мероприятия по сохранению и воспроизводству диких животных. Растущая нагрузка на окружающую природную среду в результате хозяйственной деятельности, приводящая к необратимому негативному влиянию на состояние природы, здоровье человека, а также тесная взаимосвязь природоохранной деятельности и экологических затрат требуют выделения охраны окружающей среды в качестве особого сектора экономики.

При проведении анализа нами в первую очередь рассматривались данные государственной экологической статистической отчетности РФ и РБ. О роли экологического фактора в экономике региона или предприятия можно судить по таким экономическим показателям, как инвестиции в основной природоохранный капитал или стоимость природоохранных фондов, на создание которых направляются эти капитальные вложения.

Сравнительный анализ инвестиций на охрану природной среды в Бурятии с 1976 по 2005 г. в сопоставимых ценах 1990 г. (см. рис. 8.2) позволил выявить некоторые положительные и отрицательные тенденции рассматриваемого периода. Объем капитальных вложений на охрану окружающей среды в 1986–1990 гг. превысил уровень 1996–2000 гг. почти в 19 раз. Впервые с 1986 г. в рамках реализации целевой программы по охране окружающей среды были выделены все административные территории, компоненты природной среды, разработаны необходимые мероприятия, обоснованы, получены и освоены финансовые ресурсы на их реализацию из бюджетов отраслевых союзных министерств и ведомств. К этому же периоду можно отнести расширение и создание различных управленческих организационных структур по охране природной среды. Это связано как с подготовительным этапом реализации целевой программы по охране природной среды, так и с реализацией широкого круга природоохранных мероприятий на промышленных объектах Республики Бурятии.

Рис. 8.2. Динамика ресурсных платежей в Бурятии.

Сопоставление распределения природоохранных инвестиций с 1990 по 2004 г. по компонентам природной среды в РБ и РФ (табл. 8.4 и 8.5) показало, что в Бурятии до 1995 г. от 50 до 90 % капиталовложений использовалось на охрану и воспроизводство водных ресурсов. Это связано, во-первых, с государственной политикой охраны оз. Байкал и, во– вторых, со сложившейся еще в СССР системой распределения финансовых средств: от 53 до 66 % инвестиций направлялось на водоохранные мероприятия. Выявленные диспропорции в распределении природоохранных инвестиций обусловлены прежде всего экономической нестабильностью многих предприятий БПТ. Выполнение необходимых природоохранных мероприятий при отсутствии достаточных финансовых ресурсов, осуществлялось и осуществляется до сих пор без оценки экологоэкономической эффективности и ранжирования значимости этих мероприятий.

Таблица 8.4 Распределение инвестиций по компонентам природной среды в РФ

Таблица 8.5 Распределение инвестиций по компонентам природной среды в РФ

Общий объем реального финансирования мероприятий по охране водных ресурсов в РБ за 1994–2001 гг. составил 423,42 млн руб. в ценах 2001 г. Финансирование водоохранных мероприятий в это время осуществлялось также за счет собственных средств предприятий, что приводило к увеличению себестоимости продукции и снижению ее конкурентоспособности.

Динамика общей величины затрат на экологию в Бурятии, по данным государственной статистической отчетности, с 1990 по 2004 г., представлена в табл. 8.6.

Таблица 8.6 Экологические затраты в Республике Бурятия, млн руб. (в иенах 1990 г.)

Из табл. 8.6 видно, что наибольшую часть затрат на охрану природной среды составляли текущие затраты (до 40 % в 1991–1995 гг., 60 % – в 2001 г.). Если в начале рассматриваемого периода уровень текущих затрат был сопоставим с объемом капитальных вложений, то в 2000 г. – превысил в 3,4 раза, в 2001 г. – в 8, в 2004 г. – в 9,2 раза. Снизился по сравнению с 1990 г. удельный вес капитальных вложений в общей сумме затрат на охрану – почти в 4 раза в 1993–1998 гг., в 2000 г. – в 2,2 раза, что привело к еще большему физическому устареванию экологических фондов предприятий. С 1992 г. введены новые составляющие экологических затрат – платежи за загрязнение окружающей природной среды и плата за природные ресурсы. Если в начале периода размер расчетной платы за ресурсы был сопоставим с общим объемом текущих затрат на охрану природы, то к 2000 г. уменьшился на порядок. С 2001 г. в связи с изменением порядка взимания платежей и придания им статуса экологических налогов изменились и общие пропорции экологических затрат.

Показатели экологических затрат Республики Бурятии были сопоставлены с соответствующими российскими показателями (табл. 8.7). Доли текущих затрат на охрану природы и платежей за природные ресурсы в структуре экологических затрат в России так же высоки, как и в Бурятии. Причем, если показатель эксплуатационных расходов в регионе в последние годы по-прежнему превышает соответствующий российский показатель и разница даже увеличилась, то доля ресурсных платежей, наоборот, в России осталась на уровне 39 %, а в регионе – уменьшилась в 3,4 раза.

Таблица 8.7 Экологические затраты в Российской Федерации, млрд руб. (в ценах 1990 г.)

При этом доля ресурсных платежей в общей сумме налоговых платежей, как показано на рис. 8.2, оставалась в данное время в Бурятии приблизительно на одном уровне (4,7–5,3 %), хотя соотношение между разными видами платежей менялось. В 2004 г. платежи за пользование природными ресурсами составили в бюджете РБ 9,9 %.

Небольшие значения ресурсных платежей в регионе, по-видимому, объясняются заметными расхождениями в расчетной и фактической суммах платежей. Высокие задолженности по выплате платежей обусловлены более тяжелым экономическим положением местных предприятий в период формирования рыночной системы хозяйствования, совпавший с введением новых видов платежей.

Анализ ресурсных платежей за последние годы показал, что с 2001 по 2004 г. собираемость платежей за пользование водными объектами составляла 100 %.

Фактически в 2004 г. в консолидированный бюджет Бурятии поступило 157,955 млн руб., в том числе из бюджета Иркутской области в соответствии с бассейновым соглашением о разделе сумм платы за пользование оз. Байкал – 30,7 млн руб.

Несмотря на то, что плата за пользование водными объектами должна являться устойчивым источником финансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий, практически ежегодно допускается нецелевое использование средств (рис. 8.3).

Рис. 8.3. Платежи за пользование водными объектами и их использование.

1 – всего (млн руб.), в том числе: 2 – на проведение водохозяйственных и водоохранных мероприятий.

За 2004 г. из республиканского бюджета профинансированы мероприятия по охране и восстановлению водных объектов на общую сумму 25,97 млн руб., что составило 16,5 % к общей сумме платы, поступившей в консолидированный бюджет РБ.

Что касается других статей экологических затрат, то более жесткие требования к охране растительного и животного мира в бассейне оз. Байкал, высокая средозащитная функция лесов региона, наличие различных типов охраняемых природных территорий в регионе обусловили более высокий, чем в России, уровень расходов на эти цели. В 1990 г. эти затраты составляли 20,7 % против 10,7 % российских затрат, в 2000 г. – 15,6 % и почти так же, как в 1997 г., уже в 3 раза превысили соответствующие российские показатели.

Анализ статистических данных об экологических затратах позволяет сделать следующие выводы:

1) в структуре экологических затрат на водосборной площади оз. Байкал преобладают расходы текущего характера;

2) последние годы характеризуются негативной тенденцией снижения роли природоохранных инвестиций в формировании затрат на охрану природы;

3) в Бурятии более высокий, чем в России, уровень расходов на охрану лесных ресурсов, особо охраняемых природных территорий, растительного и животного мира;

4) такой фактор интернализации косвенных издержек, как платежи за загрязнение природной среды и использование природных ресурсов, имеет меньшее значение в формировании экологических затрат в Бурятии по сравнению с Россией.

Таким образом, по данным статистической отчетности можно получить определенное представление о масштабах природоохранных мероприятий, направлениях движения финансовых ресурсов, взаимосвязи экологических затрат и экологической значимости территории, на которой осуществляется производственная деятельность, регламентируемая жесткими нормативами и ограничениями.

Использование экономических механизмов природопользования в Монголии

Проблемы совершенствования механизма использования и охраны природных ресурсов стали особенно актуальными в Монголии в 1990-х гг., когда началось формирование рыночных отношений, увеличилось антропогенное воздействие на природные комплексы, нарушающее их природное равновесие, возникли конфликты как между ресурсопользователями, так и между населением и отдельными ресурсопользователями; все это обусловило необходимость разработки целенаправленных природоохранных мер.

Анализ существующей экологической ситуации позволил выявить основные причины, вследствие которых состояние трансграничной р. Селенги, значительно ухудшилось. К ним можно отнести:

– нарушение экологических нормативов, правил и требований экономическими агентами;

– невыполнение обязательств по договорам, связанным с использованием природных ресурсов;

– слабая техническая оснащенность предприятий очистными сооружениями;

– необходимость модернизации и технического перевооружения как основного производства, так и природоохранного;

– отсутствие экономической ответственности за причинение ущерба природным средам и сопредельным территориям.

В настоящее время основным методом регулирования природопользования Монголии является система административных инструментов, которая предусматривает:

– принятие институциональных актов в области охраны природной среды и природопользования;

– установление объемов сбросов вредных веществ в водные объекты;

– запрет ввода в действие новых предприятий без очистных сооружений;

– выдача разрешений на спецводопользование;

– приостановка деятельности предприятий, загрязняющих водные объекты.

В структуре институциональных природоохранных актов особое значение имеют национальные водные законодательства, регулирующие самостоятельный вид общественных отношений – водные отношения. Они регулируются законами, определяющими право водопользования, мероприятиями по защите водных ресурсов и планированию использования водных ресурсов.

В Монголии закон, регулирующий водопользование, был принят в 1974 г., а в апреле 2004 г. принят новый Закон о водных ресурсах, в соответствии с которым и осуществляется реорганизация в управлении водными ресурсами. Все водные ресурсы Монголии по Конституции страны принадлежат государству, т. е. являются всенародным достоянием. Использование их и охрана водных экосистем регулируются водным законом Монголии и рядом других законодательных актов.

Основополагающим нормативно-правовым документом Монголии является Закон «Об охране окружающей среды», принятый в 1995 г. Он устанавливает необходимость разработки и реализации государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающей сбалансированное решение социально-экономических проблем, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений и обеспечения экологической безопасности.

Правовой основой для регулирования отношений в сфере недропользования Монголии является Закон о недрах Монголии, принятый в 1994 г. Его целью является регулирование общественных отношений по использованию и охране недр.

Соблюдение установленных правил и норм является основным требованием рационального, неистощительного использования природных ресурсов и охраны окружающей среды трансграничных территорий. Нарушение экологических нормативов и невыполнение обязательств по договорам между природоохранными ведомствами и природопользователями различных стран, как правило, ведут к возникновению экологоэкономического ущерба, наносимого природным средам и объектам, населению, отраслям экономики. Определение экономической оценки ущерба и размера его компенсации относится к методам экономического стимулирования природопользования и формированию конкретных инструментов экономического механизма природопользования.

В Монголии в настоящее время основой экономического механизма природопользования является система платежей за пользование природными ресурсами, штрафы и иски за нарушение природоохранного законодательства. Но и здесь многое зависит от того, как на практике осуществляется действие экономических инструментов – какие воздействия рассматриваются, какие существуют ставки за единицу использования, сколько стоит достижение установленных норм изъятия, посильно ли бремя для существующих предприятий, где аккумулируются взимаемые платежи и как они расходуются. При этом важное значение имеют разработка особых механизмов компенсации наносимого природной среде ущерба, а также учет экологических затрат предприятий. Складывающаяся в Монголии ситуация «бесплатности» используемых в экономике природных благ или их минимальные цены становятся одной из причин нерационального использования природных ресурсов.

Все отрасли экономики Монголии не только трудоемки, энергоемки, но и ресурсоемки. Поэтому крайне необходим механизм оптимизации природопользования, который должен включать совокупность инструментов финансового воздействия на природопользователей, стимулирующих проведение природоохранных мероприятий. Первым законом, регламентирующим в Монголии экономические отношения в сфере природопользования, был принятый в 1995 г. закон «О плате за пользование водными объектами», устанавливающий основные правила формирования платы за водопользование (плательщики, типы пользования водными объектами, размеры ставок платы, льготы по плате, порядок ее начисления, взимания и характер распределения). В соответствии со ст. 11 Закона «О недрах» установлена плата за право пользования недрами, согласно которой «хозяйственные единицы и организации, ведающие добычей полезных ископаемых, обязаны устранить убытки, возникающие вследствие загрязнения окружающей среды и нерационального использования, уничтожения и повреждения ее богатств». Кроме того, законом предусмотрены выплаты в сомонные (районные) местные административные органы денежного залога как финансовой гарантии исполнения указанных мер. Данным законом (ст. 58) определена ответственность за нарушение законодательства о недрах. Так, в случае нарушения законодательства виновные лица привлекаются к экономической ответственности, и размер выплат составляет от 10 000 до 25 000 монгольских тугриков (220–550 руб.), что явно недостаточно для компенсации даже самого минимального экологического ущерба.

Природопользование в Монголии регулируется механизмами, включающими в себя платежи за право пользования недрами, платежи за воспроизводство минерально-сырьевой базы, лесной доход, отчисления на воспроизводство, охрану и защиту лесов, плату за забор воды промышленными предприятиями, земельный налог с землепользователей, плату за разрешение на отстрел промысловых животных. При этом нормативно установленные размеры платы за пользование природными ресурсами не отражают реальную экономическую стоимость природных ресурсов, не стимулируют применение природопользователями малоотходных и экологобезопасных технологий.

Доля платы за природопользование в доходной части бюджета Монголии составляет не более 0,1 % в общей сумме поступлений в бюджет, из них 0,2 % – за пользование водными ресурсами; 2,6 % – за лесные ресурсы; 10,8 % – за охотничье-промысловые ресурсы, 34,6 % – за земельные ресурсы, 48 % – за недра. Как показывают международные исследования, эффективность природоохранной политики достигается в случае, если при формировании доходной части бюджета на экологические налоги и сборы выделяется не менее 2 % и они имеют целевое назначение [The fifteen, 2002].

Эффективность экономического механизма природопользования в Монголии можно оценить и по объемам инвестиций на охрану окружающей среды (табл. 8.8) [Mongolian, 2008].

Таблица 8.8 Государственные инвестиции на охрану и восстановление природной среды, млн туг./тыс. руб. (в фактически действующих ценах)

Как показывают приведенные выше показатели, объемы финансирования в 2007 г. по сравнению с 2004 г. возросли почти в 2 раза и составили 102,0 млн руб. Приоритетными направлениями экологической политики Монголии в 2004 г. являлись охрана и рациональное использование лесных ресурсов, общий объем финансирования которых составил 40 % государственных инвестиций. В 2007 г. распределение средств между направлениями природоохранной деятельности осуществлялось примерно в равных пропорциях – 15–22 %. Структура расходования экологических инвестиций в Монголии отличается от распределения инвестиций в основной природоохранный капитал по сравнению с Россией. Во-первых, в Монголии не выделяются капитальные вложения на охрану атмосферного воздуха, при том что проблема состояния воздушного бассейна в г. Улан-Батор в зимнее время остается одной из самых острых социально-экологических проблем. Во-вторых, расходы, связанные с функцией управления природоохранной деятельностью, не являются, по-нашему мнению, инвестиционными. Это расходы государственного бюджета на охрану и восстановление природной среды. В-третьих, расходы по статьям «Охрана окружающей среды» и «Фонд охраны природной среды» не конкретизированы, и поэтому не совсем понятна их экономическая направленность.

Важное место среди экономических инструментов занимает разработка системы мероприятий по охране природной среды. Каждое экологически ориентированное или средозащитное мероприятие, равно как и любой комплекс подобных мероприятий, требует для своего осуществления определенных затрат и одновременно снижает неблагоприятную нагрузку на реципиентов. При этом в отраслях, тесно связанных с природной средой, сложно разделить собственно экологические затраты и затраты производственные. Например, затраты, связанные с внесением органических и минеральных удобрений, с одной стороны, повышают плодородие используемых земель, а с другой – увеличивают урожайность сельскохозяйственных культур, тем самым принося дополнительную прибыль хозяйствующим субъектам. Аналогичная ситуация в лесной отрасли.

Содержание природоохранной деятельности, в которой реализуются экологические затраты общественного производства, неодинаково на разных уровнях народнохозяйственной структуры. Так, на уровне производственных объединений и предприятий природоохранная деятельность заключается в основном в реализации мероприятий по уменьшению негативного антропогенного воздействия на окружающую среду. На уровне региона или страны в целом, а также на отдельных участках, где проводится деятельность по ликвидации последствий стихийных бедствий, она проявляется в сохранении территорий нетронутой природы, определении допустимых границ антропогенного воздействия на природную среду, совершенствовании и адаптации правового и экономического механизма природопользования.

Нами проведен анализ природоохранных мероприятий на совместном российско-монгольском предприятии «Эрдэнэтский ГОК». Перечень мероприятий, запланированных на 2004 и 2005 гг., включал 16 и 13, соответственно, природоохранных мероприятий, он утвержден генеральным директором совместного предприятия и начальником Управления по реализации экологической политики Министерства окружающей среды Монголии. Общий объем финансирования, запланированный на 2004 г., составил 116,1 тыс. дол. США, из них 50,0 тыс. дол. предусматривалось на продолжение работ по пылеподавлению с помощью оборотной воды комбината, 20,0 тыс. – на изучение методов и способов пылеподавления, 10 тыс. – на биомониторинговые исследования окружающей среды территорий, прилегающих к комбинату. Объем финансирования в 2005 г. составил 186,0 тыс. дол., причем 150,0 тыс. из них должны быть направлены на работы по пылеподавлению хвостохранилищ комбината. Основным источником финансирования являлись собственные средства ГОКа. Освоение плановых инвестиций в этот период составило 45–65 %. Не были выполнены работы по проведению экологического аудита разрабатываемого месторождения медно-молибденовых руд, строительству 12-го яруса дамбы и обоснованию строительства сейсмостанции. Оказалось достаточно сложно выявить, вошли ли данные мероприятия в Государственный отчет по охране окружающей среды и были ли учтены реальные инвестиции на охрану и восстановление природных комплексов, поскольку не существует специальной формы статотчетности по экономическим показателям для предприятий Монголии.

Природоохранная деятельность имеет специфическую особенность: большая ее часть не материализуется в производственной продукции, т. е. прирост затрат на средозащитную деятельность не сопровождается соответствующим приростом производства, а отсутствие этих затрат не ведет напрямую к его уменьшению на предприятиях [Лукьянчиков, Потравный, 2002].

К сожалению, в настоящее время природоохранная деятельность на предприятиях как в России, так и в Монголии в большинстве случаев не оформлена организационно должным образом. Цеха и службы, в той или иной степени занимающиеся вопросами защиты окружающей среды, действуют разобщенно, не найдены рациональные формы их взаимосвязи и соподчиненности. На любом «загрязняющем» предприятии имеются централизованные очистные сооружения, выделенные в особые цеха (станции по очистке сточных вод, сооружения для сушки и сжигания осадков и т. п.). Кроме них практически на каждом предприятии имеется очистное оборудование, установленное непосредственно в цехах основного и вспомогательного производств (газопылеулавливающие и другие установки). Затраты на эксплуатацию таких природоохранных основных средств трудно поддаются обособленному учету, хотя и требуют пристального внимания. Поэтому достаточно сложно выделить собственно экологические затраты из себестоимости продукции, а в некоторых случаях данная информация в силу различных причин финансового и корпоративного характера практически недоступна.

Выделение природоохранной деятельности в особый сектор экономики позволит наиболее полно учесть затраты на предотвращение загрязнений окружающей среды (в том числе собственно экологические), провести анализ и прогнозирование природоохранной деятельности как в России, так и в Монголии.

В рамках интеграционного проекта № 6.12 «Трансграничные территории азиатской части России и сопредельных государств: геоэкологические и гнополитические проблемы и предпосылки устойчивого развития» СО РАН совместно с Институтом геоэкологии Монгольской академии наук проведены исследования по оценке потенциала экономических инструментов для улучшения состояния окружающей среды и устойчивого развития трансграничных территорий Монголии. Анализ механизма формирования экологических затрат выполнялся на некоторых крупных предприятиях Монголии и водохозяйственных единицах бассейна р. Селенги (табл. 8.9).

Таблица 8.9 Территориальные особенности формирования экологических затрат в бассейне р. Селенги (монгольская часть)

На основе проведенных работ были выделены районы, имеющие наибольшие проблемы в природопользовании, определены основные направления расходования экологических средств предприятий, особенности бухгалтерского учета и статистической отчетности природоохранной деятельности.

Совершенствование экономического механизма природопользования Монголии

Одним из эффективных инструментов экономического регулирования природопользования в Монголии может стать, по нашему мнению, введение платежей за загрязнение природной среды, что позволит привлечь дополнительное финансирование на выполнение природоохранных проектов. Как показал международный опыт стран с переходной экономикой в Центральной и Восточной Европе [Кларер и др., 1999], с введением в действие платы за загрязнение природной среды субъекты хозяйственной деятельности вынуждены отвечать экономически из той части прибыли, которая остается в их распоряжении. Плата уменьшается, если предприятия направляют средства на природоохранные мероприятия, снижают выбросы в природную среду. Платежи за загрязнение окружающей среды призваны компенсировать экономический ущерб, наносимый предприятиями природной среде в процессе производственной деятельности. В соответствии с этим платежи выполняют две функции: во-первых, стимулируют сокращение выбросов предприятий, во– вторых, являются источником последующего аккумулирования денежных средств на ликвидацию отрицательных последствий и осуществление природоохранных мероприятий. Посредством этих инструментов реализуется главный принцип природопользования – «загрязнитель платит». По нашему мнению, реализация данного принципа на территории Монголии особенно актуальна, поскольку позволяет, во-первых, снизить негативные воздействия на природные комплексы и, во-вторых, проводить природоохранную политику за счет дополнительных источников финансирования.

На размер платежей за загрязнение природной среды оказывают значительное влияние следующие факторы:

– общая масса выбросов (сбросов, размещение отходов) загрязняющих веществ, попадающих непосредственно в природную среду;

– структура загрязняющих веществ в плане агрессивности к природной среде и населению;

– соблюдение установленных экологических нормативов;

– уровень использования ресурсосберегающих технологий;

– проведение природоохранных мероприятий в заданные сроки;

– объемы финансирования природоохранного строительства;

– усовершенствование действующего природоохранного оборудования.

Предложенные нами методологические подходы к определению ставок платежей за загрязнение природной среды основаны на сопоставлении объема ассимиляционного потенциала территории и уровня антропогенной нагрузки на атмосферный воздух. Под ассимиляционным потенциалом территории понимается способность природной среды обезвреживать и перерабатывать вредные примеси без изменения своих основных свойств [Голуб, Струкова, 1995]. Способность экосистем принимать и обезвреживать вредные примеси, поступающие в атмосферу, водоемы, почву, позволяет добиться существенной экономии на природоохранных затратах. Для большинства процессов очистки выбросов и сбросов величина предельных природоохранных затрат возрастает в геометрической прогрессии, если степень очистки приближается к 100 %. Эколого-экономическая эффективность принимаемых решений будет зависеть от технических, технологических, финансовых, пространственных и других факторов. Остаточные выбросы могут быть переработаны за счет самоочистительных способностей природной среды.

Для такого компонента природной среды, как атмосферный воздух, важным критерием самоочищения является количество вредных примесей, которое может принять окружающая природная среда. Иными словами, необходимо определить, какой объем выбросов является допустимым и сколько данного ресурса можно использовать в хозяйственной деятельности? Для оценки этого потенциала необходимо, в первую очередь, выявить физико-географические факторы, влияющие на состояние воздушного бассейна. К основным природным факторам, характеризующим состояние атмосферного воздуха селитебных территорий, относятся инверсии, штили, туманы, ветровой режим и растительность, поскольку именно они определяют загрязнение воздуха населенных пунктов. Для выявления уровня их влияния на селитебную территорию мы предлагаем в качестве индикатора ассимиляционного уровня принять климатический потенциал самоочищения атмосферы и репродуктивную способность территории относительно атмосферного кислорода. Сопоставление распределения антропогенных нагрузок и природных потенциалов загрязнения позволит выявить ареалы наибольшего загрязнения атмосферного воздуха и территории, наиболее «уязвимые» к загрязнениям. Такая схема необходима и для разработки системы мероприятий по охране атмосферного воздуха, и, следовательно, для эффективного распределения и использования экологических инвестиций.

Климатический потенциал самоочищения атмосферы (КПСА) – расчетный показатель, учитывающий региональные и локальные особенности атмосферы по накоплению и рассеиванию выбросов, определяемый метеорологическими характеристиками.

Репродуктивной способностью территории называется способность территории какого-либо района воспроизводить основные элементы окружающей природной среды – атмосферный кислород, воду, почвеннорастительный покров и т. д.

Применительно к атмосферному кислороду репродуктивная способность территории может быть определена исходя из биологической продуктивности (ежегодного производства органического вещества) представленных в районе растительных сообществ, коэффициента перехода от биологической продуктивности к свободному кислороду, а также из соотношения различных растительных сообществ территории. Рассчитать потребление кислорода совокупностью различных хозяйственных объектов и населением на современном уровне знаний и изученности этого явления пока практически невозможно. Поэтому нами был принят условный показатель, косвенно отражающий «использование», а точнее, загрязнение «собственного кислорода» на данной территории. При этом атмосферный перенос кислорода со смежных территорий нами не учитывался.

Очевидно, что районы с максимальным уровнем загрязнения атмосферы необходимо рассматривать как приоритетные для решения проблем охраны воздушного бассейна, и, следовательно, для первоочередного финансирования атмосфероохранных мероприятий.

Важной задачей должно стать снижение антропогенной нагрузки на территорию, обладающую сверхассимиляционным потенциалом, и установление таких значений платежей за загрязнение, при которых природоохранные затраты становятся более эффективными. Для этого необходимо существующие в настоящее время экологические налоги за право пользования и расчетные за загрязнение природной среды дифференцировать в зависимости от различных природных и антропогенных факторов, экологической значимости и ценности природных комплексов.

Таким образом, предложенный нами методологический подход к расчету налогов за загрязнение природной среды определяет плату как плату за использование ассимиляционной способности территории. Для реализации данного подхода мы предлагаем рассмотреть дифференциацию ставок платежей с учетом следующих показателей:

– уровень антропогенной нагрузки, который мы рассматриваем через интегральный коэффициент загрязнения (k), учитывающий общий объем выбросов поллютантов, численность населения и площадь аймака или сомона;

– способность территории к воспроизводству кислорода (O);

– природный потенциал самоочищения атмосферы (П).

Следующий этап состоит в ранжировании территории Монголии по данным показателям и группировке по методу равных интервалов (допустим, на пять групп). Наибольшая оценка – 5 баллов – присваивается территориям с высоким уровнем антропогенного загрязнения и наименьшим количеством воспроизводимого кислорода. Наименьшее количество баллов по трем факторам свидетельствует о минимальном загрязнении и высоком ассимиляционном потенциале территории. В зависимости от полученных баллов проводим дифференциацию ставок платежей. Данный подход, во-первых, позволяет учитывать природные факторы, и при изменениях антропогенных нагрузок на качество атмосферного воздуха ставки платежей могут быть изменены, а во-вторых, более подробная детализация ставок платежей позволит усилить стимулирующее и экономическое значение платежей за загрязнение природной среды.

В настоящее время в трудах монгольских ученых, посвященных экономике природопользования, рассматриваются некоторые экономические инструменты, регулирующие эколого-безопасное водопользование и недропользование [Одонцэцэг, 2005; Лхамгэрэл, 2006]. Так, Д. Одонцэцэг предлагает величину суммарных экологических издержек определять через стоимостную оценку экономического ущерба, поскольку именно ущерб служит основой для обоснования размера платежей за негативное воздействие производства на водную среду. Для этого автором выделяются следующие основные этапы:

– оценка воздействия промышленного производства на водную среду;

– оценка происходящих изменений в водной среде в результате негативного воздействия промышленного производства;

– оценка последствий негативного воздействия промышленного производства на водную среду;

– разработка методики экономической оценки водопользования по снижению негативного воздействия промышленного производства на водную среду, включающей методику расчета экологических затрат и экономического ущерба.

Некоторые ученые Монголии отмечают, что хотя величину ущерба можно снизить в результате активной восстановительной деятельности или через систему платежей, в некоторых случаях могут возникнуть непредвиденные ситуации ущерба, оценить которые невозможно [Цэдэндорж, 2003].

В общем виде ущерб определяется по следующей формуле:

У = У_{з +} У_{в +} У_{а +} У_г/у,

где: У_з – ущерб, наносимый земельным ресурсам; У_в – ущерб, наносимый водным ресурсам; У_а – ущерб, наносимый атмосферному воздуху; У_г/у – ущерб, наносимый подземным водным ресурсам.

Недостаток этой методики состоит в том, что автор учитывает не полный размер эколого-экономического ущерба. По каждому отдельному виду ущерба существуют многочисленные методические подходы, разработанные во многих странах, и они отличаются как по сложности расчетов, так и по адаптации к конкретным условиям экономического развития. Теоретическое обоснование стоимостной оценки экономического ущерба в настоящее время является одной из самых сложных проблем экономики природопользования России, рассмотрение данного научного направления в трудах монгольских экономгеографов и экономистов свидетельствует о его научной актуальности и практической значимости для природопользования Монголии.

В практической природоохранной деятельности как в России, так и в Монголии отсутствуют утвержденные методики исчисления размера ущерба, порядок его взимания, компенсационные механизмы. Поэтому возникает необходимость в дальнейшем проведении совместных исследований и разработке нормативных документов, регулирующих порядок пользования природными ресурсами межгосударственного значения и порядок компенсации ущерба, причиняемого этим ресурсам.

Следует отметить, что в практике международных отношений особое внимание уделяется вопросам ответственности государств за причинение ущерба природным ресурсам. Проблема ответственности за причинение ущерба трансграничным природным ресурсам является одной из сложнейших в международном экологическом праве и не имеет однозначного решения в практике международного общения. Решение данной проблемы требует незамедлительного рассмотрения и в связи с тем, что р. Селенга является главным водоформирующим притоком оз. Байкал – объекта мирового природного наследия.

Согласно современному международному праву субъектами ответственности выступают государства, которые несут ответственность за деятельность своих организаций, предприятий и отдельных граждан, если их деятельность наносит существенный ущерб природным ресурсам другого государства. Основные принципы международного права по окружающей среде [Тимошенко, 1989], разработанные Международной комиссией по окружающей среде и развитию, определены как:

– принцип непричинения вреда окружающей среде. Это означает, что любые действия государства в отношении окружающей среды являются правомерными до тех пор, пока они не ущемляют законных прав и интересов другого государства;

– принцип международной ответственности за экологический ущерб. Общим основанием ответственности за экологический ущерб является нарушение соответствующего международного обязательства или соглашения, в этом случае государство обязано возместить ущерб, нанесенный природным компонентам;

– принцип предотвращения трансграничного ущерба окружающей среде. Этот принцип носит обобщающий характер и включает оценки воздействия на окружающую среду, уведомление о существующей экологоопасной деятельности, предоставление необходимой информации в случае возникновения экологических угроз;

– принцип международной ответственности за трансграничный ущерб, обязывающий государства прекратить действия, причиняющие трансграничный ущерб, и компенсировать причиненный;

– принцип оценки трансграничных экологических последствий планируемой деятельности, предусматривающий национальную практику оценки (например, в России таковыми являются процедуры экологического аудита или экологической экспертизы);

– принцип предупредительного характера ущерба окружающей среде, состоящий в обмене информацией, заблаговременном уведомлении и проведении консультаций по поводу любой деятельности, способной причинить ущерб;

– принцип сотрудничества в чрезвычайных экологических ситуациях, предполагающий предоставление международной технической, медицинской, гуманитарной и другой помощи, создание механизма международных консультаций, раннего уведомления о чрезвычайной ситуации;

– принцип мирного урегулирования споров, связанных с трансграничным воздействием на окружающую среду.

Частично перечисленные принципы нашли отражение в договорах и соглашениях между Российской Федерацией и Монголией. Однако принцип международной ответственности за трансграничный ущерб, который обязывает государства компенсировать причиненный трансграничный ущерб, в силу различных причин политического, экономического, правового, научно-методического характеров, в настоящее время не действует.

По нашему мнению, разработка методических подходов по оценке трансграничного ущерба р. Селенги должна включать следующие блоки:

1) оценка ассимиляционного потенциала р. Селенги, природных особенностей, влияющих на самоочищающиеся способности водной экосистемы;

2) оценка антропогенного переноса вредных веществ с учетом класса опасности;

3) экономическая оценка последствий трансграничных загрязнений для водной экосистемы р. Селенги и оз. Байкал;

4) стоимостная оценка ущерба для отраслей экономики, населения, туризма и рекреации.

Разработанные методические подходы по оценке трансграничного ущерба и его экономическая оценка позволят выявить масштабы и территории антропогенной деятельности и определить последствия, приводящие к снижению устойчивости природных комплексов и потерям хозяйствующих субъектов. Механизм компенсации трансграничного ущерба обеспечит регулирование взаимоотношений по установлению совместной ответственности государств за охрану и рациональное использование природных ресурсов бассейна р. Селенги.