Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

Участие общественности в целом

Участие общественности в целом

1. Факторы общественного участия

Как показывает наш анализ, практика общественного участия определяется рядом факторов. По-видимому, ведущую роль играют следующие из них:

• субъективная позиция, которую занимают органы государственной власти;

• наличие регионального и местного законодательства по общественному участию;

• институциональные возможности органов государственной власти обеспечить общественное участие;

• ресурсы, которыми обладает общественность;

• традиции открытости в обществе.

2. Особенности развития

Картина выполнения прав общественности в первый рассмотренный период (1979–1985 гг.) демонстрирует отсутствие общественного участия даже в тех проектах, которые в дальнейшем вызвали энергичные протесты (Комплекс защиты Ленинграда от наводнений). С одной стороны, это можно объяснить такими объективными факторами, как отсутствие необходимого законодательства, и тем, что еще не сложилось экологическое движение, а с другой стороны, субъективным фактором – недостатком демократических традиций в обществе.

Во второй и третий рассмотренные периоды активность общественности значительно возрастает как в институциональных, так и в неинституциональных формах.

В перестройку (второй период) появляются новые формы общественного участия, многие возникают стихийно и только в дальнейшем получают законодательное оформление. В этот период, в отсутствие нормативной базы общественного участия, неинституциональные формы: протесты, обращения к властям, возникающие формы местного самоуправления – были наиболее эффективны.

Резкий подъем общественного участия объясняется процессами демократизации и открытости в обществе, ростом экологической осведомленности и возникающим осознанием гражданских прав и свобод.

В третий период действия общественности стали более энергичными в сфере использования институциональных форм, их спектр расширился, действия общественных организаций стали более профессиональными. Однако при принятии решений органы государственной власти, в т. ч. государственные экологические экспертизы, относительно редко учитывали мнение общественности. Значительно возросла частота судебных разбирательств. В то же время неинституциональные формы общественного участия тоже активно развивались.

С другой стороны, власти и инициаторы деятельности стали энергичнее препятствовать общественному участию, увеличилось число манипуляций. Наиболее очевидны изменения к худшему в доступе к экологической информации (ОВОС, проекты, заключения ГЭЭ). Максимальное количество нарушений происходит при проведении общественных слушаний.

Показательно, что проекты, отвергнутые в 1980-е – в начале 1990-х гг. в результате протестов общественности, позднее были воскрешены и воплощены в жизнь без особой дискуссии в обществе; некоторые из них были видоизменены (проект застройки района Строгино в Москве), некоторые – нет (Комплекс сооружений защиты Ленинграда от наводнений). Это могло бы привести к выводу о более низком уровне общественной обеспокоенности экологическими проблемами в конце 1990-х – начале 2000-х гг. в сравнении с перестройкой, если бы не развитие многих форм общественного участия в третий период. Скорее следует говорить об усилении давления государства при реализации крупномасштабных проектов и о том, что общественность большее внимание стала уделять мелко– и среднемасштабным проектам.

3. Современная ситуация

В настоящее время общественное участие в процессах принятия экологически значимых решений часто проходит по сценарию «манипуляция – конфликт». Он состоит в том, что права общественности на участие нарушаются и решение принимается с игнорированием мнения общественности, которая не получает никакой информации. Если общественность оценивает последствия намечаемой деятельности как значительные, то возникает конфликт. Конфликты редко заканчиваются модификацией намечаемой деятельности. Либо общественность «проигрывает» и проект реализуется в неизменном виде, либо общественность «выигрывает» и реализацию проекта удается остановить.

Стратегические решения в последнее время чаще всего готовятся и принимаются без обсуждения с общественностью, что приводит к конфликтам на стадиях их реализации. Государственные органы по большей части не выполняют свои обязанности по обеспечению общественного участия. Причинами этого являются как их позиция по отношению к общественности, так и объективные факторы:

• отсутствие установленных регламентов общественного участия;

• отсутствие прямой ответственности государственных служащих;

• отсутствие и у государственных органов, и у общественности достаточных ресурсов (образования, опыта, штата, бюджета и инфраструктуры) для соответствующего выполнения этих функций.

Весьма важное обстоятельство – недостаток профессиональных экологических знаний у представителей органов охраны правопорядка (прокуратуры, судов).

Некоторые качественные выводы можно сделать по поводу зависимости общественного участия от типа проекта:

• как правило, общественное участие отсутствует в случае мелких проектов с незначительным воздействием на окружающую среду и здоровье населения;

• проекты по добыче и транспортировке нефти и газа и крупномасштабные транспортные проекты являются наиболее закрытыми для общественного участия;

• проекты в городах привлекают большее внимание общественности.

4. Удачные практики общественного участия

В рассмотренных случаях был выявлен ряд положительных практик общественного участия, которые могут быть тиражированы:

– в Иркутской области сложилась интересная практика участия экспертов из общественных организаций в комиссии государственной экологической экспертизы;

– в случае Всеволожского завода прокатных изделий общественная экологическая экспертиза и слушания проводилась в соответствии с открытыми утвержденными регламентами. В этом же случае общественные организации распространили том ОВОС по библиотекам, где местное население имело возможность ознакомиться с ним;

– в пилотном проекте Московской общественной организации «Эколайн» были разработаны системы отбора проектов (скрининга) для проведения ГЭЭ, критерии отбора включали и степень обеспокоенности общественности;

– в некоторых субъектах Федерации разработано и принято законодательство по общественному участию, в частности, в Санкт-Петербурге – Закон о порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга, похожий закон принят и в Москве;

– в некоторых регионах (Санкт-Петербург, Иркутская обл., Мурманская обл.) выявлены успешные примеры участия общественных организаций в законотворческой деятельности.