Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

2. Проверка гипотез и полнота ответов на поставленные вопросы

2. Проверка гипотез и полнота ответов на поставленные вопросы

Во-первых, мы полагали (см. главу 3), что в процессе перехода от плановой экономики к рыночной формы участия общественности в принятии экологически значимых решений, а также нормативно-правовая база, закрепляющая общественное участие, должны становиться более демократичными, а само участие – более активным и заинтересованным. Мы также полагали, что процесс перехода не был равномерным, а состоял их нескольких этапов, различающихся нормативно-правовым и институциональным закреплением механизмов принятия решений и практикой их принятия.

В самом общем виде эта довольно очевидная гипотеза оказалась верной, но процесс демократизации общественного участия в течение последних 20 лет был не только неравномерным, но и разнонаправленным.

Во-вторых, мы исходили из предположения, что анализ использования таких инструментов принятия решений на государственном уровне, как ОВОС и ГЭЭ, позволяет выявить участие общественности в принятии этих решений. Вместе с тем мы допускали возможность расхождения между нормами законодательства и реальной практикой принятия решений.

Действительно, процедуры ОВОС и ГЭЭ, начиная с 1990-х гг., приобрели роль основных законных механизмов общественного участия, в то время как до этого времени формы участия общественности в принятии экологически важных решений не были четко регламентированы и общественное участие имело преимущественно стихийный характер. Вместе с тем эффективность общественного участия в России зависела и зависит отнюдь не только от законодательно закрепленных норм.

В-третьих, мы предполагали, что региональные различия в природных условиях, в социальном и экономическом развитии страны могут проявляться в региональной специфике процедур и в практике использования инструментов ОВОС и ГЭЭ.

Такие различия выявились, но они не являются принципиальными во всех аспектах участия общественности и реализации процедур ОВОС и ГЭЭ, хотя «столичная» ситуация в Москве и Санкт-Петербурге отлична от «провинциальной».

В-четвертых, мы рассчитывали, что российские и европейские стандарты допускают их формальное и содержательное сравнение и могут быть в определенной степени гармонизированы.

В основных чертах европейские и российские нормы формально соответствуют друг другу, но практика их применения весьма различна. Возможности гармонизации существуют, но для этого нужна политическая воля и повышение правовой культуры общества.

Что касается поставленных в начале исследования вопросов, то без достаточно полного и четкого ответа остались только некоторые из них. Очевидно, именно они нуждаются в дальнейшей проработке.

1. Каковы формальные схемы принятия решений по документам, относящимся к объектам разного типа?

Формально схемы принятия решений могут различаться только в одном случае – в зависимости от того, на каком уровне рассматривается проект или намерение инициатора: на федеральном или на региональном. На практике в разных экспертных комиссиях в различных регионах используются неодинаковые схемы. Так что элементы скрининга существуют. Но достаточно глубоко проанализировать эту практику и систематизировать действующие схемы нам не удалось.

2. Кто участвует в принятии решений и каким образом?

Хотя формально в этом процессе участвуют все стороны, нужно признать, что во многих случаях механизм принятия решения остается недостаточно прозрачным. По-видимому, нередко решение принимается заранее на политическом уровне. Или же оно принимается после прохождения проекта через ГЭЭ, но мотивируется не экологическими, а экономическими или иными интересами.

3. Заинтересованы ли граждане участвовать в принятии экологически значимых решений?

В результате исследования была выявлена активность общественности, главным образом населения и общественных организаций, в связи с принятием экологически значимых решений. На активность населения, безусловно, влияют то, затронет ли планируемая деятельность интересы граждан, а также более широкие представления о ценностях среды обитания. На активность общественных организаций влияют, с одной стороны, социальный заказ (интересы населения), а с другой стороны, собственные приоритеты (например, охрана ООПТ, животных и пр.). Для дальнейшего выявления факторов, влияющих на активность общественности, потребовалось бы специальное исследование на гораздо более обширном материале.

4. Уменьшаются ли в результате негативные воздействия на окружающую среду?

Определенного ответа мы дать не можем, поскольку ни документы ОВОС и ГЭЭ, ни материалы интервью не содержат сведений о контроле за последствиями реализованных проектов. И хотя программы мониторинга последствий нередко присутствуют в материалах ОВОС, мы не имеем данных об их реализации. Об уменьшении негативных последствий по нашим материалам можно говорить лишь в том случае, если ГЭЭ или референдум отвергли экологически неблагоприятный проект и он не был реализован.

Для более основательной проработки некоторых из указанных выше вопросов можно рекомендовать, например, такую схему анализа материалов ОВОС, ГЭЭ, прессы и общественного мнения.

Эффект участия общественности в оценке и регулировании воздействий на окружающую среду определяется, наряду с названными выше (см. пункт 1 раздела «Общественное участие в целом»), еще некоторыми другими группами факторов:

• культурой и сложившейся практикой действий власти и хозяйственников;

• характером и масштабом воздействия проекта/объекта;

• качеством и доступностью информации об объекте/проекте.

Можно попытаться более полно проанализировать роль этих факторов. В этом анализе при прочих равных условиях можно исходить из следующих предположений:

• наиболее активно и эффективно общественность действует в ситуациях, когда воздействие проекта явным образом направлено на людей и велико, а информация доступна и ее качество высоко;

• менее эффективны действия общественности в ситуации, когда воздействие велико и явно направлено на людей, но информация неадекватна или недоступна;

• сравнительно слабые или неявные воздействия на людей или даже значительные воздействия на природу, но непосредственно не угрожающие людям, обычно не вызывают активных действий со стороны населения, а вызывают озабоченность природоохранных НПО и др.

Эти возможные «модели», а также иные варианты участия общественности отчасти можно выявить на уже имеющемся у нас материале. Разумеется, действительность сложнее таких модельных представлений, но определенное соответствие, по крайней мере, двум из этих моделей можно, как кажется, увидеть на двух наших примерах из современного периода – на ситуациях во Всеволожске (Р2) и в Геленджике (К2).

В обоих названных случаях были вполне явно затронуты интересы множества людей. В Геленджике достаточно полных и ясных сведений об экологических последствиях строительства порта граждане, по-видимому, не имели, а возможно, и не очень ими интересовались и потому могли склоняться к разным решениям в зависимости от конъюнктуры, определяющейся другими (вероятно, экономическими) факторами. Во Всеволожске изначально граждане не имели никакой информации о проекте и только на последнем этапе принятия решений могли опираться на достаточно понятную экологическую информацию, касающуюся опасных последствий строительства завода для здоровья людей.

Для анализа роли факторов, характеризующих участие общественности, предлагается систематизировать уже описанные примеры/ объекты, а также последующие описания или специально собранные дополнительные сведения (статистику) о состоявшихся экспертизах, по следующей схеме.

Воздействия проекта/объекта на окружающую среду рекомендуется анализировать, объединив все ситуации в несколько вариантов, выделяемых по сочетаниям таких признаков:

• сильные, умеренные, слабые воздействия;

• локальные, региональные или межрегиональные;

• с риском или без рисков возможных аварийных ситуаций;

• воздействия, проявляющиеся в слабо, умеренно и плотно населенных местностях.

Сочетаться в реальных ситуациях все эти признаки могут различным образом. Сравнивать такие сочетания предлагается по балльным оценкам значимости воздействий, представленным ниже в составленной для этих целей таблице 30. Она содержит 36 сочетаний указанных выше признаков. Значимость этих сочетаний/ситуаций оценивается суммами баллов от 12 до 2. Каждый из описанных случаев эксперты могут отнести к одному из сочетаний признаков и по этой таблице определить соответствующую данной ситуации сумму баллов.

Качество и доступность информации о воздействиях на окружающую среду рекомендуется анализировать, также объединив все ситуации в несколько вариантов, выделяемых по сочетаниям таких признаков:

• полнота ОВОС (хорошая, удовлетворительная, неудовлетворительная);

• надежность ОВОС (хор., удов., неуд.);

• открытость (несекретность) информации (хор., удов., неуд.);

• распространенность информации (хор., удов., неуд.).

Названные признаки в реальных ситуациях также могут сочетаться различным образом. Возможные сочетания признаков (ситуации), относящиеся к качеству и доступности информации, и предлагаемые балльные оценки этих ситуаций представлены ниже в таблицах 32 и 33. Каждый из описанных случаев эксперты по этим таблицам могут отнести к одному из сочетаний признаков и получить для этих случаев/примеров соответствующие оценки в баллах (от 6 до 2 в таблице 31 и до нуля в таблице 32).

Затем для каждого случая/примера можно определить сумму баллов по всем трем таблицам. Чем выше эта сумма, тем потенциально может быть значительнее эффект участия общественности в оценке и регулировании воздействий на окружающую среду в каждом конкретном случае.

Таблица 30. Балльная оценка интенсивности воздействия объектов на окружающую среду с учетом ареала воздействия и населенности местности

Таблица 31. Балльная оценка качества информации

Таблица 32. Балльная оценка доступности информации

Минимальная суммарная оценка составляет 4 балла, максимальная – 24 балла. Мы получаем, таким образом, шестикратное различие в интенсивности суммарного влияния двух групп факторов, которые потенциально могут влиять на успешность действий общественности. На самом деле, масштаб различий в эффективности общественного участия может быть иным, но уже за счет действия других групп факторов – правовых возможностей, опытности общественных организаций, отношений с инициаторами и субъектами хозяйственной деятельности, с органами власти и т. д. Кроме того, в таблицах условно принята равномерная шкала баллов, хотя в реальности переходы между соседними ситуациями могут быть иными. И это также снижает точность сопоставлений. Но условность и приблизительность обычны для технологии балльных оценок.

Если теперь попытаться оценить в баллах по таблицам 30–32 влияние двух групп факторов – интенсивности воздействий на окружающую среду и информации о них – на потенциальную эффективность участия общественности в осуществлении проектов строительства завода во Всеволожске и порта в Геленджике, то эти оценки получатся одинаковыми:

• для Всеволожска – соответственно 12 + 4 + 4 = 20;

• для Геленджика – соответственно 10 + 4 + 6 = 20.

Однако характер общественного участия в реализации этих объектов, как мы знаем, был различным. Во Всеволожске мнение граждан не менялось и было постоянно негативным. В Геленджике же оно вначале было нейтральным (формальная поддержка, организованная инициаторами проекта, не в счет), а затем изменилось на негативное, хотя граждане при этом не стали, насколько об этом можно судить по имеющимся материалам, более просвещенными в экологических вопросах. Таким образом, при одинаковой роли анализируемых факторов и поэтому потенциально одинаковом возможном эффекте участия общественности он может оказаться меньшим или большим, а также менее или более определенным в зависимости от организованности граждан, компетентности общественных лидеров и от поведения инициаторов проектов и властей.

Следовательно, задачи дальнейшего анализа роли общественности для этих, а также других случаев заключаются в том, чтобы разработать способы сравнительного анализа роли компетентности граждан, общественных организаций и корректности поведения хозяйственных руководителей и властей.

Первую из этих задач применительно к ситуациям во Всеволожске и Геленджике, очевидно, можно конкретизировать следующим образом. В случае Всеволожска необходимо уточнить, насколько информация о воздействиях проекта на окружающую среду и здоровье людей, предоставленная общественности его инициаторами, была достаточной для принятия гражданами решений, а также экологической ли информацией руководствовались все граждане и не использовалась ли экологическая информация общественными лидерами не только для противодействия опасным замыслам инициаторов проекта, но также и для борьбы за упрочение своего влияния в районе. В Геленджике задача может быть поставлена сходным образом. Там тоже важно было бы уточнить, насколько полной и достоверной была предоставленная гражданам экологическая информация. Что же касается компетентности общественных организаций, то по имеющимся материалам можно было предположить, что во Всеволожске эти организации были более опытными, чем в Геленджике, и довольно успешно противодействовали попыткам инициаторов проекта манипулировать мнением граждан. Тем не менее это суждение все же требует подтверждений. Однако тут мы переходим уже к вопросам, связанным с решением второй из названных выше задач.

Если использовать таблицы 30–32 для оценки характера воздействия и информации о воздействии на третьем примере – на материалах по строительству нефтепровода Каспийского трубопроводного консорциума к побережью Черного моря (К4), то суммарная балльная оценка роли этих факторов составит 20 баллов (соответственно 12 + 4 + 4), то есть ту же величину, что для двух предшествующих примеров. Однако эффект участия общественности в этом случае был существенно ниже, чем в двух других. И тут причина, очевидно, заключается в сильном влиянии инициаторов проекта и региональных, а возможно и федеральных властей, которые, судя по имеющимся материалам, умело подавляли или нейтрализовали попытки граждан и общественных организаций принять участие в решении о строительстве трубопровода. Вероятно, велика была и роль крупного капитала (в сравнении со Всеволожским заводом и Геленджикским портом).

Итак, по-видимому, можно думать, что предлагаемую схему анализа роли факторов, определяющих участие общественности в оценке воздействия на окружающую среду, использовать полезно. Действительно, выполненный анализ побуждает более полно исследовать влияние представителей бизнеса и властей на поведение общественности – граждан, общественных организаций и их лидеров.

Рассмотрим теперь другие три примера, отличающиеся от проанализированных выше меньшим влиянием на окружающую среду. Два из этих примеров – это объекты московского коммунального хозяйства, а третий – газовые скважины, расположенные в сибирской тайге.

По таблицам 30–32 роль этих факторов для дорожной развязки, выводящей автотранспорт из района Новокосино в Москву через Московскую кольцевую автодорогу (М1), получает суммарную оценку в 17 баллов (6 + 5 + 6), для Хапиловской насосной станции по перекачке горячей воды в Бауманском районе Москвы (М4) – оценку в 8 баллов (5 + 3 + 0), а для скважин Ковыктинсокого газоконденсатного месторождения в Иркутской области (I4) – оценку в 13 баллов (3 + 6 + 4).

По этим оценкам можно было бы предположить, что в данном ряду примеров наиболее эффективно общественность должна была или могла действовать в Новокосино, несколько менее эффективно в Ковыкте и гораздо менее эффективно в Хапилово.

Действительно, общественное участие в Новокосино было продуктивным в том смысле, что полезный в социально-экономическом аспекте и экологически достаточно благополучный проект был позитивно принят на общественных слушаниях, корректно организованных инициаторами проекта и местными властями.

Участие местных жителей в оценке последствий бурения и эксплуатации газовых скважин в Ковыкте было формальным, хотя проект может оказать заметное влияние на окружающую среду в аварийной ситуации. Так что местные жители могли бы «поторговаться» с инвесторами и согласиться на одобрение проекта с условием получения от них более значительных благ, чего они не сделали. В этом примере полезно было бы выяснить, почему местные власти не способствовали более осмысленному участию граждан в оценке проекта.

Ситуация с общественным участием в Хапилове показательна в нескольких отношениях. Во-первых, бурных протестов граждан можно было бы избежать, если бы инвесторы позаботились о том, чтобы должным образом информировать местных жителей о проекте. В значительной мере острота протестов была связана с отсутствием или недоступностью информации о проекте. Во-вторых, для строительства насосной станции можно было бы выбрать – учитывая интересы граждан – более подходящее место. В третьих, инвесторам не пришлось бы под давлением общественности и в порядке компенсации ущерба сооружать рядом с насосной станцией детские игровые площадки, хотя польза от них очевидна. Появление этих площадок – в большой мере заслуга местного сообщества.

Таким образом, эффект общественного участия в Хапилове оказался значительнее, чем в Ковыкте, хотя предпосылки для такого развития событий в Хапилове были ниже, а в Ковыкте – выше.

Таблица 33. Балльная оценка шести избранных объектов

Очевидно, сопоставление предпосылок развития этих ситуаций с учетом их балльных оценок по предложенной схеме анализа позволяет поставить ряд дополнительных вопросов для прояснения позитивной или негативной роли инициаторов проектов и местных властей применительно и к менее крупным проектам, чем Всеволожский завод, нефтепровод в окрестностях Новороссийска и Геленджикский порт.

В таблице 33 для сравнения сведены все балльные оценки для всех шести рассмотренных примеров.

Первые три примера характеризуются значительным воздействием на ОС, удовлетворительным качеством информации, разной степенью ее доступности. При этом суммарное влияние этих факторов для всех трех примеров одинаково, а эффект участия общественности различен – за счет действия других факторов.

Следующие три примера характеризуются умеренным воздействием на ОС, различным качеством и доступностью информации. При этом суммарное воздействие этих факторов и эффект участия общественности в данных случаях также существенно различны.

Как же более надежно взвешивать эффект участия общественности в оценке и регулировании воздействий на окружающую среду?

Первым шагом, вероятно, может быть оценка (балльная или иная) предпосылок общественного участия по предложенной схеме, которая, безусловно, требует совершенствования, но все же отчасти уже «работает», позволяя выявить неясные моменты и поставить дополнительные вопросы.

Вторым шагом может быть оценка результатов общественного участия по ряду признаков, например:

• характер сделанных общественностью замечаний и степень их учета в ОВОС и в ГЭЭ;

• методы и соответствующая «цена» общественного участия (сбор информации, информирование граждан, экспертная оценка информации, участие в слушаниях или организация слушаний с подготовленными убедительными аргументами и предложениями, кампании протестов, референдум);

• возникновение или укрепление структур, свидетельствующих о росте самоорганизации общества.

Третьим шагом может стать оценка влияния инвесторов и властей на участие общественности в принятии экологически значимых решений.

В этой работе специальное внимание нужно уделять выявлению лазеек и дефицитов в нормативах, используемых инвесторами и властями в своих интересах. Нужно также анализировать статистику состоявшихся экспертиз, разработав схему их краткого описания.

С учетом результатов такого анализа разработка методических рекомендаций для граждан, общественных организаций, инвесторов и государственных органов по участию общественности в оценке и регулировании воздействий на окружающую среду, очевидно, станет более содержательной задачей.