Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

1. Основные выводы

Инструменты принятия решений

ОВОС. Почти 20 лет, прошедшие после обращения к идеологии ОВОС, и 10 лет, истекшие с момента принятия Федерального закона «Об экологической экспертизе», оказались все же недостаточными для глубокого укоренения новых норм. Особенно живучими остались старые представления о том, что требования ОВОС касаются только производства, хотя некоторые современные гражданские объекты, например высотные жилые дома с подземными многоэтажными гаражами, служат источниками воздействия на окружающую среду, не уступающими по мощности иным заводам.

Однако критерии, по которым качество ОВОС следовало бы оценивать, не вполне ясны. В международной практике при выполнении экологической оценки или ОВОС рекомендуется, например, оценивать последствия не только загрязнения, но и других воздействий, оценивать отдаленные результаты воздействий, а также показывать общую картину последствий не только для отдельных компонентов, но и для ландшафтов в целом. Можно полагать, что оценка, содержащая такие сведения, обладает более высоким качеством, а не содержащая – более низким.

Большое влияние на качество ОВОС оказывают методы самой оценки. Часто используемый принцип «оценка по аналогии» далеко не всегда уместен и эффективен. Другим очень важным критерием служит полнота проработки альтернативных вариантов намечаемой деятельности, включая полный отказ от намерения.

Но названных критериев, по-видимому, недостаточно. Их нужно было бы развить и дополнить.

Система компенсационных мероприятий, предусмотренных при разработке ОВОС, часто допускает лишь формальную компенсацию ущерба, причиняемого при реализации проекта. Слабым местом в ОВОС большинства проектов оказываются характеристики флоры и особенно фауны. Они обычно составляются на основе обзорных литературных источников и поэтому не «привязаны» к месту реализации проекта. Недостаточно полно охарактеризованными остаются также облик ландшафта и культурное наследие территории.

Одна из особенностей ОВОС, снижающая ее качество, обусловлена тем, что в оценках чаще всего используются преимущественно санитарно-гигиенические нормативы, выраженные через предельно допустимые концентрации, выбросы, сбросы. Собственно экологические нормативы используются редко.

ГЭЭ. С момента своего возникновения государственная экологическая экспертиза активно развивалась и к концу 1990-х гг. приобрела достаточно четкую законодательную базу и регламент проведения. Ее особенностью стала ориентация на анализ преимущественно экологической допустимости намечаемых проектов и ослабление внимания к социально-экономическим проблемам.

Сопоставляя ГЭЭ среднего и современного периодов, можно сказать, что в практике ее проведения произошли изменения как в лучшую, так и в худшую сторону.

Так, степень многоаспектности анализа уменьшилась, более формальным стал анализ качества представляемых на экспертизу материалов, проверяемых преимущественно на соответствие действующим нормативам (ПДК, ПДВ, СНиП и т. п.).

Вместе с тем в процедуру экспертизы была включена обязательность участия общественности, хотя выполнение этого требования ГЭЭ часто проверяет весьма формально. Кроме того, природоохранные органы, проводящие ГЭЭ как в регионах, так и на федеральном уровне, перегружены рассмотрением множеств мелких проектов.

Затем в 2000 г. последовали институциональные изменения. При этом после общей административной реформы 2004 г. новых нормативных документов, совершенствующих и развивающих деятельность ГЭЭ в новых условиях, разработано не было. Тем временем продолжалась потеря квалифицированных кадров в федеральных и, особенно, в региональных структурах. Более того, принятие в конце 2004 года нового Градостроительного кодекса, предписывающего проведение только одной комплексной экспертизы, поставило под сомнение сохранение института государственной экологической экспертизы в будущем.

В целом, ОВОС и ГЭЭ до настоящего времени на практике представляют собой систему скорее формально, чем органически связанную. Материалы ОВОС пока не играют адекватной роли при подготовке заключений экспертизы. В последнее время заметна тенденция к уменьшению эффективности системы. Многие эксперты, которых мы интервьюировали в ходе нашего исследования (см. главу 8), отмечали эту тенденцию, нередко характеризуя ее как разрушение системы. Ухудшился общий контекст работы природоохранных структур. Власти, принимающие окончательные решения, как и инициаторы деятельности, все менее учитывают рекомендации ГЭЭ и не придают должного значения экологическим проблемам.