Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

6.4. Особенности участия общественности

6.4. Особенности участия общественности

Байкальский регион

Можно констатировать, что на всех этапах в рассмотренных случаях участие общественности в целом было незначительным, формальным, за исключением строительства ТЭЦ-8. Описанные частные случаи дают представление о:

1. возможной форме (одной из форм) привлечения общества при принятии решения:

• включение представителей общества в состав комиссии ГЭЭ;

• проведение схода местных жителей;

2. роли представителей общества в обсуждаемом вопросе:

• если подход неформальный, имеют место проявление самостоятельной инициативы, сбор дополнительной информации по объекту экспертизы, аргументация проблемных и непроработанных моментов в экспертируемых материалах;

• если подход формальный, а общественность неопытная, не имеющая лидера, то общественность ведома инициатором, который манипулирует ею для достижения своей цели;

3. несовершенстве механизма реализации права общественности в принятии решения о реализации намечаемой деятельности, а именно:

а) отсутствие принципов достижения консенсуса;

б) отсутствие на законодательном уровне ответственности за неучет интересов общественности;

в) отсутствие на законодательном уровне определения: за что отвечают представители общественности в процессе принятия решений.

На всех этапах право участия общественности было закреплено законодательно: Земельным кодексом, Градостроительным кодексом, ФЗ «Об экологической экспертизе». Однако практическое применение этого права встречается редко. Это связано со следующим:

• недостаточной проработанностью методов общественного участия;

• отсутствием традиций и механизмов демократической выработки и принятия решений;

• низкой заинтересованностью общества экологическими проблемами.

Некоторые выводы, касающиеся анализа общественного участия в решении экологических проблем всего байкальского региона, можно сделать на основе исследований периодического издания «Восточно-Сибирская правда»[8]. В этом источнике хорошо отражены все тенденции участия общественности, включая и ее информированность в зависимости от политической ситуации в стране.

Наиболее известный проект, обсуждавшийся очень широко и получивший не только региональный, но общероссийский резонанс, это строительство Байкальского целлюлозно-бумажного комбината (БЦБК). С историей БЦБК тесно связано развитие экологического движения в байкальском регионе и в стране. Этому две причины: острота проблемы и длительный период ее обсуждения. Общественное движение в защиту Байкала инициировало и развитие современного экологического законодательства. Именно проблема загрязнения Байкала, прежде всего стоками от БЦБК, послужила поводом для принятия целого ряда правовых актов. Значительная часть из них не имела большого влияния на ситуацию и не была выполнена. Но вершиной этой деятельности стало принятие Федерального закона о Байкале с дальнейшим экологическим зонированием Байкальской природной территории. Кроме этого, стало понятным, что решение экологических проблем невозможно без учета социальных факторов. Именно вокруг проблемы БЦБК и Байкала в байкальском регионе (а отчасти и в России) после 1986 г. стало формироваться общественное экологическое движение.

Западный Кавказ (Краснодарский край)

Эффект участия общественности в оценке и регулировании воздействий на ОС, а также в влияния на работу ГЭЭ определяется рядом факторов: характером и масштабами воздействия объекта, качеством и доступностью информации об объекте экспертизы, а также правовыми возможностями общественности и властей. Особенно четко выявляется роль последнего фактора при сравнении частных случаев, относящихся к разным периодам (этапам), рассматриваемым нами. Отметим некоторые особенности участия общественности по каждому из трех этапов.

Ранний этап. Участие общественности в реализации проектов не отмечено. В 1970–1980 гг. население СССР не знало иной системы управления, кроме административно-командной, и внедрение рисосеяния не вызывало у местного населения открытого неприятия. Скорее можно говорить о доброжелательной реакции, так как сельскохозяйственная продуктивность плавневых земель до этого была низкой, а создание ирригационных систем позволило получать высокие урожаи и повысить благосостояние местного населения. То же самое можно отметить и в отношении к проектированию лесополос. Проектирование и сооружение других объектов происходило в соответствии с планом развития народного хозяйства и постановлениями ЦК КПСС. В прессе, как правило, комментировались положительные стороны проектов и всегда подчеркивались моменты, связанные с «дальнейшим экономическим ростом, выполнением и перевыполнением плана реализации стратегических задач, поставленных Коммунистической партией и правительством» (например, получение одного миллиона тонн риса в год).

Вопросы, связанные с вредным воздействием сооружаемых объектов на ОС, почти никогда на страницах печати не обсуждались.

Средний этап (1989–1995 гг.). Участие общественности было заметно и проявлялось по-разному в зависимости от степени воздействия объекта на ОС и интересов местного населения. В самом начале этого этапа, когда деятельность общественности еще не регламентировалась законодательно-правовыми нормами, проекты, представляемые на ГЭЭ, не учитывали роли общественности в принятии решений.

Однако проекты «Схема улучшения технического состояния и благоустройства Краснодарского водохранилища» и «Правила эксплуатации водохранилища» вызвали достаточно заметный резонанс среди населения, поскольку Краснодарское водохранилище по многим параметрам оказывало отрицательное воздействие на ОС. В прессе появился ряд публикаций, отражающих не столько достоинства построенного в 1974 г. водохранилища, сколько конфликтные ситуации, связанные с его эксплуатацией. Предлагались даже варианты спуска водохранилища. Но выявленные нами публикации ни в коей мере не повлияли на ход ГЭЭ и дальнейшую реализацию указанных проектов.

В другом рассматриваемом проекте этого этапа – «Строительство автомобильной дороги Новороссийск – Тбилиси – Баку на участке в обход города Сочи» – роль общественности в принятии решений была значительно выше, чем в вышеуказанных проектах. В качестве интересов общественности выступали общественные организации: сочинский отдел Русского географического общества (СО РГО), сочинский горсовет Всесоюзного общества охраны природы. Они были представлены научными специалистами и местными жителями в количестве 10 человек. Отдельные жители города писали статьи и письма в местную газету «Черноморская здравница». Представители общественных организаций, которые по сути были лидерами общественного экологического движения (Н. В. Диденко – геолог и ученый секретарь СО РГО, Б. С. Туниев – ст. научный сотрудник Кавказского биосферного заповедника) узнали о проекте и предстоящей ГЭЭ по своим каналам и были введены в состав ГЭЭ в качестве экспертов. Информация о проведении ГЭЭ была опубликована в местной печати, но приглашение к участию в работе ГЭЭ она не содержала. О связи с общественностью проектировщики не заботились. В результате усилий экспертов от представителей общественности в сводном заключении ГЭЭ были приняты соответствующие пункты и доработан проект: был изменен способ пересечения строящегося участка дороги от долины р. Мацеста до р. Агура и построен тоннель, который обошел стороной гору Благодать с лесопарком. После ГЭЭ активизировалась деятельность по проектированию других участков дороги. Например, было выдано задание на проектирование части дороги от ул. Пластунской до р. Зап. Дагомыс. Без этого участка, как отмечали эксперты, рассмотренный проект не решает проблему обхода города Сочи. Применение других технических решений по борьбе с оползнями решило проблему устойчивости дороги и уменьшило аварийность. Таким образом, благодаря усилиям научных представителей общественности удалось в значительной степени улучшить проект и уменьшить отрицательное воздействие на ОС.

«Волногасящий пляж базы отдыха Ростсельмаш». Никакого участия общественности в разработке и реализации проекта не было. Проект маломасштабный и не ущемляет интересов людей, а скорее наоборот, соответствует заинтересованности местных жителей в рекреационном развитии г. Геленджика.

Современный этап, относящийся к 1997–2003 гг., отличается от предыдущих участием общественности, закрепленным законодательно-правовой базой, т. е. ФЗ ЭЭ от 23.11.1995 г. и ФЗ ООС от 10.01.2002 г. Законодательством в области ЭО предусмотрены широкие возможности участия общественности в трех процессах: в ходе подготовки ОВОС в соответствии с требованиями Положения об ОВОС от 2000 г.; в ходе подготовки ГЭЭ; и параллельно в форме проведения Общественной ЭЭ (ОЭЭ). Но, несмотря на законодательное закрепление требования участия общественности, практика применения этого важнейшего аспекта системы принятия экологически значимых решений характеризуются разбросом и часто не соответствуют предъявляемым требованиям. Это хорошо заметно в 2 крупных проектах, представленных на ГЭЭ: «Реконструкция и строительство Геленджикского морского порта» и «Нефтепроводная система КТК», в которых роль общественности в принятии решений была разной.

Каспийский трубопроводный консорциум, проектируя трассу нефтепровода, всеми силами старался уйти от влияния порта Новороссийск и связанных с ним структур. В отношениях с общественностью демонстрировалась доброжелательность, но в то же время в прессе отмечено ограничение доступа к документам, которые КТК обязан был предоставить общественности, ограничение передвижения граждан на участках в зоне строительства, находящихся достаточно далеко от этой зоны или вообще никак не относящихся к КТК. Хорошие отношения менеджеров КТК с мэрией Новороссийска и руководством Краснодарского края также пошли «на пользу» проекту, например, не состоялся референдум, за который боролись представители общественных организаций. Краевым судом было отменено решение Новороссийского суда, который в сентябре 2000 г. признал незаконным строительство нефтерезервуара (в рамках проекта КТК) в поселке Южная Озерейка, удовлетворив иск 14 жителей приморского поселка к КТК «Об устранении препятствий в пользовании благоприятной окружающей средой». Общественность проводила различные акции против строительства нефтепровода. Состоялись акции движения молодежных альтернатив «Радужная герилья» в июле 1999 г.: информационное пикетирование, концерт, выставка «нефтепроводного искусства»; акция Гринпис на терминале КТК 17 августа 2001 г. Шествие 1 мая 2000 г. не состоялось в связи с активным противодействием администрации и милиции г. Новороссийска, большую часть участников задержали и выдворили из города.

Проект активно освещался в прессе. Информацию можно разделить на две группы: политико-экономического характера – в центральной прессе и крупных экономических изданиях, и преимущественно экологического характера – в местной прессе. В репортажах первого типа обсуждались достоинства и недостатки проекта для КТК и конкурентов консорциума, а в репортажах второго типа – возможные негативные последствия для окружающей среды и жителей региона, а также проблемы противостояния общественности проекту КТК. В то же время в местной прессе звучали и доброжелательные отзывы о проекте как инициаторов деятельности, так и краевой администрации.

В обсуждении проекта «Реконструкция и строительство Геленджикского морского порта» принимали участие различные группы общественности: мэр С. Озеров, депутаты городского совета, общественные организации, местные жители, трудовые коллективы санаторно-курортных предприятий. Среди них были как сторонники проекта, так и противники. Например, в заключении общественной экспертизы от 12.02.97 г. дана положительная оценка (проф. КГАУ В. П. Амелин, зам. председателя к.т.н. В. П. Величко, 6 членов комиссии). Иное суждение содержалось в документе «Сводное заключение группы специалистов и представителей общественности курорта Геленджик» от 18.02.97 г. – это была отрицательная оценка. В результате сессия горсовета приняла решение о проведении референдума.

Общую численность участвовавших на тот момент групп и численность их наиболее активной части выяснить было трудно, в целом прослеживается влияние мэрии, в результате устных указаний которой была развернута агитация против строительства порта на предприятиях, в учебных заведениях и т. п. Первое время, на стадии инвестиционного замысла, информация о возможности участия общественности была малодоступна, проведенные в 1997 г. общественные слушания посетило немного граждан. Тем не менее в местных СМИ эта информация публиковалась. В заключении ГЭЭ федерального уровня есть ссылки на изучение общественного мнения и его учет в доработке проекта. При этом публиковалась информация не столько о возможности участия, сколько о достоинствах и недостатках проекта. Как отмечает информатор И. А. Голобородько, очень много публикаций было в местной газете «Прибой» – как за проект, так и против него. Из каких источников группы общественности узнали о возможности участия и ознакомились ли представители общественности с проектной документацией по данному объекту, для нас осталось неизвестным. В краевой прессе развернутая информация о проекте была опубликована 7 апреля 1999 г., после начала активных общественных выступлений. В экспертном заключении № 559 упоминался журнал отзывов, но не указано отношение голосов за/против, отмечено лишь, что «за» высказалось 130 человек и что были высказывания «против».

Использовалась следующие формы проведения процедуры участия общественности: общественные слушания 1997, 1999 гг.; общественная экологическая экспертиза 29.01.1997 г.; референдум, март 1998 г. – 69,4 % против (признан несостоявшимся); референдум 2000 г. – 88,3 % против; анкетирование; сбор подписей в 1999 г. (3063 подписи – за строительство порта среди жителей края, против – неизвестно); участие представителей общественности в заседаниях ГЭЭ и иных органов власти.

В составе экспертной комиссии по проведению государственной экологической экспертизы по морскому порту Геленджик (приказ по комитету № 59-пр от 11.05.1997 г.) не предусмотрено участия Н. В. Мамаевой в качестве нештатного эксперта. В ходе работы экспертной комиссии группа представителей научной общественности г. Геленджика, в том числе Н. В. Мамаева, по своей инициативе изучала экспертируемые материалы и в последующем участвовала в заключительном заседании экспертной комиссии, что не противоречит регламенту экологической экспертизы. Заключение Н. В. Мамаевой, переданное в экспертную комиссию, было рассмотрено, все затронутые ею проблемы были ранее учтены в направлениях экспертизы, подборе нештатных экспертов и нашли свое отражение в заключении государственной экологической экспертизы («Вольная Кубань», 26 ноября 1997 г.).

Информация от общественности прежде всего направлялась в различные органы (в том числе природоохранные) и в СМИ. Инвестор не желал показывать свое лицо, в ряде случаев присылая представителей, не имеющих серьезных полномочий. Заказчик стремился как можно быстрее развернуть работы, что и было сделано в начале апреля 1999 г. (немедленно после получения разрешения на строительство от Государственного архитектурного строительного надзора РФ по Краснодарскому краю). Участие общественности было отражено чисто номинально, как требуемый элемент ОВОС, а когда начались массовые протесты, было инициировано письмо губернатору Краснодарского края (около 3000 подписей) в пользу строительства порта.

Итак, в зависимости от формы участия общественности в рассмотрении экспертируемых проектов и от характера взаимодействия с инвесторами и местными властями эффект от принятых решений будет различным. В случае, когда инициатор проекта (КТК), следуя четко определенной стратегии, соблюдает формальности по участию общественности, но старается нейтрализовать или минимизировать ее роль в принятии решений, эффект от ее деятельности будет минимальным или сведен к нулю. Если общественность активно включается в процесс рассмотрения экспертируемых проектов и ее инициативы поддерживаются местными властями (как это было в Геленджике), то конечный результат такой деятельности будет заметным и даже плодотворным.

Московский регион

Возможность участия общественности в принятии экологически значимых решений была закреплена в Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г. Что касается законодательства, то оно содержит целый ряд ограничений, снижающих степень влияния граждан. Право на общественную экологическую экспертизу, по закону, предоставляется только юридическим лицам. На практике им очень сложно воспользоваться. В Москве общественная экологическая экспертиза до сих пор практически не проводилась. Известен лишь один пример – год или два тому назад московский СоЭС провел общественную экспертизу проекта «лыжной трубы», планируемой на Воробьевых горах.

Первый этап – это этап «стихийного» сотрудничества, хотя и ограниченного. Оно имело два основных варианта. Во-первых, тогда зародилась форма общественного обсуждения проекта на специально организованном собрании (пример – проект застройки района Строгино). Во-вторых, практиковалось согласование с полуобщественными организациями (профсоюзы) и научными учреждениями, что видно на примере гостиничного комплекса в Измайлово. Кроме того в самом начале внедрения идей охраны окружающей среды в проектирование заметный эффект имело бескорыстное сотрудничество энтузиастов (яркий пример – проект Павелецкой промзоны).

Участие общественности на втором этапе характеризуется преобладанием протестных акций, организуемых местным населением и активистами.

На последнем (третьем) из рассматриваемых этапов в качестве одного из обязательных документов, представляемых на государственную экологическую экспертизу, стал необходимым протокол общественного обсуждения проекта. Как правило, такие обсуждения организуются местными властями. Обсуждение редко имеет конструктивный характер, поскольку большинство проектов затрагивает интересы горожан. До сих пор в столице, к сожалению, не найдена форма заблаговременного информирования общественности на стадии инвестиционного замысла. Поэтому часто возникают конфликтные ситуации. Новым моментом для третьего этапа стал путь судебного их разрешения. В общем можно констатировать, что в конце этапа налаживается конструктивное сотрудничество.

Санкт-Петербургский регион

Общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ)

История ОЭЭ в регионе. Нет сведений, когда состоялась первая общественная экспертиза и какие проекты она рассматривала. По общей информации, полученной из интервью, очень разные по качеству и содержанию исследования могли носить название «общественной экологической экспертизы».

Препятствия проведения ОЭЭ. Проведение общественных экологических экспертиз в регионе остается скорее исключением, чем правилом. Для проведения ОЭЭ необходимы следующие основные условия:

• своевременное (до проведения ГЭЭ) получение информации об объекте ОЭЭ;

• наличие общественной организации, в уставе которой проведение ОЭЭ упомянуто как один из основных видов деятельности;

• государственная регистрация ОЭЭ;

• наличие ресурсов – человеческих и финансовых – для проведения ОЭЭ.

Основными препятствиями для проведения ОЭЭ в регионе являлись и являются отказ в предоставлении или несвоевременное предоставление документации для ОЭЭ. Это обусловлено тем, что общественность часто долго ищет общественную организацию, под эгидой которой можно провести ОЭЭ, затем изыскиваются средства и запрашивается сама документация. Как правило, документацию предоставляет не инициатор деятельности и не органы ГЭЭ – она добывается через органы власти: администрацию, депутатов (кроме случаев «заказных» ОЭЭ – см. ниже).

До последнего времени государственная регистрация ОЭЭ в органах местного самоуправления не представляла проблемы, однако в последнее время участились случаи отказа в регистрации на основании противоречия, содержащегося в ст. 23 Закона о ГЭЭ, поскольку органы местного самоуправления не являются органами государственной власти и им не делегированы полномочия по регистрации ОЭЭ.

На первых этапах рассматриваемого периода – до 1995 г. – понятие ОЭЭ использовалось гораздо чаще и многие разноплановые организации и инициативные группы проводили «общественные экологические экспертизы».

Общественные организации. В настоящее время несколько общественных организаций в Санкт-Петербурге обладают достаточным организационным и экспертным потенциалом для проведения ОЭЭ. Это Центр независимой экологической экспертизы РАН (под руководством В. В. Худолея), «Зеленый Мир» (Сосновый Бор), санкт-Петербургское отделение Гринпис, санкт-Петербургское отделение Международного Зеленого Креста, Международная академия наук экологии, безопасности человека и природы (МАНЭБ), ЭКОМ – Центр Экспертиз и некоторые другие.

«Заказные» ОЭЭ и прочие нарушения. В регионе достаточно давно получила распространение практика проведения ОЭЭ с положительным заключением за деньги заказчика. Это противоречит ст. 22 ФЗ «Об экологической экспертизе», согласно которой на эксперта ОЭЭ распространяется требование о том, что экспертом экологической экспертизы «не может быть представитель заказчика документации или разработчика объекта государственной экологической экспертизы, гражданин, состоящий в трудовых или иных договорных отношениях с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы, а также представитель юридического лица, состоящего с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы в таких договорных отношениях». Однако доказать наличие оплаты сложно, и не было судебных прецедентов об объявлении ОЭЭ незаконной.

К основным недостаткам «заказных» ОЭЭ относится непонимание различий между процедурами экспертизы и консалтинга. Организация, проводящая ОЭЭ по заказу инициатора, обращается к инициатору или проектировщику с замечаниями, но результатом этого являются не изменения проекта, а, как это было в случае ОЭЭ Всеволожского завода прокатных изделий, проведенной МАНЭБ, письма проектировщика о том, что все будет исправлено по замечаниям ОЭЭ.

Основные негативные стороны практики проведения «заказных» экспертиз – понижение статуса ОЭЭ в глазах общества, а также подрыв возможностей проведения ОЭЭ общественностью. В случае заблаговременного проведения одной или нескольких «заказных» ОЭЭ, в регистрации последующих ОЭЭ может быть отказано.

Учет заключения ОЭЭ при проведении ГЭЭ. Как правило, в регионе при проведении ГЭЭ в Ленкомэкологии, результаты ОЭЭ не принимаются во внимание. Это связано с отсутствием в составе ГЭЭ эксперта, который бы отвечал за рассмотрение ОЭЭ, с отсутствием процедурного требования к порядку рассмотрения заключения ОЭЭ (например, нет практики размножения заключения ОЭЭ и предоставления доступа к нему всем экспертам комиссии). Фактически, отсутствуют гарантии того, что заключение ОЭЭ вообще будет рассмотрено на ГЭЭ. На региональном уровне нет информации о том, были ли случаи выполнения права общественности направления наблюдателя от ОЭЭ при проведении ГЭЭ (ст. 22 ФЗ об ЭЭ).

Большие успехи были достигнуты в сотрудничестве с федеральным органом ГЭЭ – был по крайней мере один случай рассмотрения заключения ОЭЭ комиссией ГЭЭ и направления наблюдателя от ОЭЭ на ГЭЭ (см. описание проекта Всеволожского завода прокатных изделий).

Использование результатов ОЭЭ. Часто общественные организации проводят ОЭЭ не с целью повлиять на ГЭЭ, а с целью собрать аргументы для переговоров с иными инстанциями процесса принятия решений, например, с исполнительной властью, или с целью собрать аргументы для суда. По результатам ОЭЭ часто проводятся пресс-конференции, рассылаются пресс-релизы.