Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

Предложения по гармонизации норм участия общественности

Предложения по гармонизации норм участия общественности

Итак, российское законодательство в этой области не уступает европейскому. Но как показывают наши исследования конкретных случаев, применение российских норм на практике имеет немало слабых сторон. Причины, на наш взгляд, таковы:

1. Полномочия между инициатором деятельности и местными властями не разделены достаточно четко. Общественность поэтому не может действовать достаточно эффективно. Следовало бы определить – кто и что должен делать и какие шаги предпринимать.

2. Инициатор деятельности и муниципальные власти часто умышленно не исполняют своих обязанностей. Их действия не контролируются должным образом.

3. Общественность недостаточно осведомлена о своих правах. Однако в этой сфере уже наблюдается некоторый прогресс.

4. Общественность недостаточно структурирована или организована, как это имеет место в западных странах. Общественные организации имеют в глазах властей плохую репутацию.

Законодательная дисциплина может быть улучшена институциональным путем. Важную роль в этом деле могут играть обращения граждан и природоохранных НГО в суды. В принципе, российское право в части доступа к информации построено подобно тому, как это предусмотрено Орхусской конвенцией. Но в отношении судебных жалоб его еще нужно было бы гармонизировать.

Три наиболее важных недостатка российского права нужно было бы восполнить. Эти недостатки, по нашему мнению, обусловливают проблемы, с которыми сталкивается общественность в применении правовых норм, несмотря на их имеющиеся достоинства.

1. Ответственность за общественное участие должна лежать на местных властях, а не на инициаторе деятельности, как это предусмотрено действующим правом.

2. Обращения и мнения общественности должны учитываться не вообще, а подобающим образом в соответствии с конкретными правилами.

3. Общественность должна быть информирована о решениях властей не по ее запросам, но автоматически.

Отсюда следуют три конкретных предложения по гармонизации российских и европейских норм общественного участия в принятии экологически значимых решений.

1. Ответственность за общественное участие должна всегда лежать на местных властях, а не на инициаторе деятельности, как это предусмотрено действующим правом.

Эта ответственность должна быть компетенцией либо природоохранного ведомства, проверяющего материалы ОВОС, либо того ведомства, которое принимает окончательное решение, как это принято в большинстве европейских стран. Современная практика, когда инициатор деятельности сам ответствен за участие общественности, в условиях слабого контроля служит главной причиной того, что нормативные требования не выполняются. Инициатор деятельности не заинтересован в том, чтобы обсуждать свои намерения с общественностью, а тем более изменять их в результате критики. Если же он соблюдает требования об участии общественности, то большей частью или формально, или посредством манипуляций, обращаясь к той избранной им общественности, которая поддерживает его интересы. Существующие сейчас нормы по соблюдению коммерческой тайны дают ему для этого достаточно возможностей. Чтобы обеспечить нейтральное отношение к общественному участию, нужно передать ответственность за его организацию либо разрешающему ведомству, либо местным властям, либо природоохранному ведомству.

Две возможности в определенной мере уже могут быть реализованы в согласии с современным российским законодательством – при условии надлежащего контроля:

– общественное участие закреплено Положением об ОВОС (2000), а саму ОВОС проверяют органы ГЭЭ, в том числе и в аспекте общественного участия;

– инициатор деятельности проводит общественное участие в полноценном сотрудничестве с муниципальными властями.

Необходимо решить – какому ведомству можно поручить организацию общественного участия с наименьшими затратами и наибольшим эффектом. Это могли бы быть органы ГЭЭ. Но для этого нужно расширить их компетенцию и обеспечить дополнительными сотрудниками.

2. Обращения и мнения общественности должны учитываться не вообще, а подобающим образом в соответствии с конкретными правилами.

До настоящего времени обычно, если не всегда, участие общественности проверяется на основе формальных критериев, например, по тому, имели ли место общественные слушания. Содержание мнений и предложений общественности и их реализация не проверяются и могут быть рассмотрены только в судебном порядке. Вероятно, эта слабость российского законодательства может быть устранена в результате специальных действий законодателей, направленных на создание механизма для надлежащего, четко фиксируемого учета мнения общественности. Следует выработать нормы, регулирующие эту процедуру.

3. Общественность должна быть информирована о решениях властей автоматически, а не по ее запросам.

В последние годы возможности населения получать информацию были существенно ограничены. Так, например, доступ граждан к заключению ГЭЭ перестал быть автоматическим. По запросу теперь можно получить только результат [заключения] (решение), а не полный текст заключения. Тем самым прозрачность решений ГЭЗ и всей процедуры принятия решения были значительно ограничены. Учитывая участившуюся практику инициатора деятельности не передавать общественности материалы ОВОС со ссылкой на коммерческую тайну, можно утверждать, что ей становится все труднее получат адекватную информацию о намерениях инициатора, в том числе и для того, чтобы проводить общественную экологическую экспертизу или добиваться своих прав в суде. Эти ограничения на свободу получения информации, необходимой для принятия экологически значимых решений, должны быть устранены.