Книга: Приграничные и трансграничные территории Азиатской России и сопредельных стран. Проблемы и предпосылки устойчивого развития

10.2. Вопросы экономического районирования приграничных территорий российского Дальнего Востока

10.2. Вопросы экономического районирования приграничных территорий российского Дальнего Востока

Экономическое районирование приграничных территорий российского Дальнего Востока, естественно, должно проводиться по единой идеологии многоуровневого районирования страны в рамках формирования единой унифицированной многоуровневой системы районов. Вместе с тем следует отметить, что приграничные регионы имеют свои специфические особенности (в том числе в силу своих внутренних свойств, а также внешних условий), и они должны учитываться при уточнении общих принципов районирования и отражаться в сетке районов.

Многоуровневое экономическое районирование страны мы понимаем как выделение системы соподчиненных экономических таксонов разного уровня, объективно отражающих сложившееся территориальное разделение труда и перспективы развития регионов; основной его целью является создание оптимальных условий для территориального управления и осуществления социально-экономической региональной политики. Повышенный практический интерес к экономическому районированию всегда возникал на переломных этапах развития страны.

На приграничных территориях в условиях оздоровления политикоэкономической ситуации в трансграничных зонах и действия связанных с этим новых факторов развития по обе стороны границы складываются свои особенности, предпосылки формирования сетки районов. В числе «новых факторов» правомерно рассматривать и желание, готовность обеих сторон усилить трансграничное сотрудничество, создать в приграничных регионах по обе стороны границы ряд производственных и инфраструктурных объектов, в том числе и на совместной основе. Имеется, например, большое количество предложений-намерений по дальнейшему соединению транспортных сетей России и Китая, что предполагает создание еще более благоприятных условий для трансграничного российско-китайского сотрудничества. Имеющиеся с обеих сторон предложения по созданию совместных производственных объектов нацелены на использование преимуществ той или другой стороны с учетом внутренних особенностей соответствующих территорий. Такие меры, естественно, стимулируют развитие трансграничных территорий и, как следствие, сеток экономических районов. Все это должно найти свое отражение в экономическом районировании приграничных территорий.

В сложившихся условиях унифицированная сетка многоуровневого экономического районирования в большей мере отвечает изменившейся политико-экономической ситуации в рассматриваемом регионе, что проявляется в оздоровлении межстрановых отношений. Именно она должна лежать в основе такого административно-территориального переустройства России, которое адекватно отражало бы и специфику приграничного экономико-географического и транспортно-географического положения рассматриваемых регионов, субъектов Российской Федерации.

На наш взгляд, в целях упорядочения многоуровневой сетки экономических районов и соответствующего административно-территориального устройства необходимо обеспечивать одинаковые уровни дробности на мезо– и генеральном уровнях районирования. Только унифицированная многоуровневая система «равновесных» районов обеспечит равные условия дальнейшего развития территорий, позволит согласованно и соподчиненно рассматривать цели и результаты хозяйственной деятельности на разных территориальных уровнях в соответствии с общегосударственными интересами, уровнем развития производительных сил, обеспечивать единство подходов к определению приоритетов в развитии хозяйства и населения.

Унифицированная многоуровневая система экономического районирования может также обеспечить:

– территориальную упорядоченность производительных сил;

– общегосударственные территориальные пропорции;

– увязку территориальных экономик в единый хозяйственный комплекс страны.

При экономическом районировании приграничных территорий важное значение имеют как общие тенденции развития территорий, так и прогнозирование развития внешних факторов. Причем внешние факторы должны рассматриваться, с одной стороны, как дополнительные благоприятствующие факторы развития, а с другой – как обеспечивающие национальную безопасность. Экономическое районирование может и должно выступать эффективным механизмом развития территорий и оптимального расселения в стране. Отчасти учет долгосрочной перспективы при районировании необходим и потому, что недопустимо часто пересматривать сетку районов, так как это создаст в дальнейшем определенные сложности в управлении, в сопоставимости территориальных статистических показателей.

При разработке новой многоуровневой схемы экономического районирования и соответствующего административно-территориального деления страны мы руководствовались следующими общими для всех территорий и, по сути, «сквозными» для всех уровней принципами:

1) принцип финансово-экономической, ресурсной самодостаточности;

2) принцип упрощения и унификации административно-территориального устройства страны (приведение к единому статусу и равновесности субъектов по основным их характеристикам – размерам занимаемой территории, экономическому и демографическому потенциалам);

3) исторический принцип, учитывающий общий ход развития страны и регионов, их перспективы развития в рыночных условиях;

4) принцип учета новых черт геополитического, экономико-географического, транспортно-географического положения и районообразующей роли магистральных транспортных сетей;

5) принцип территориальной компактности, относительной равнодоступности всех окраинных территорий района;

6) принцип природно-географической целостности (или бассейновый принцип), предполагающий совмещение в меру целесообразности экономических и административно-территориальных границ с естественными границами бассейнов рек, озер, морей.

7) принцип хозяйственной комплексности и достаточной производственно-экономической диверсификации.

При районировании приграничных территорий эти общие принципы также должны быть взяты «за основу» – в рамках одной страны как единого экономического пространства и принципы ее районирования должны быть едиными. При этом необходимо также учитывать, что отдельные принципы здесь, на приграничных, в мирное время, контактных территориях, имеют «свой оттенок», свои особенности. Так, руководствуясь, например, историческим принципом, следует учитывать общий ход развития не только собственной страны и ее отдельных регионов, но и перспективы долгосрочного развития сопредельных территорий, поскольку они будут отражаться на направлениях и масштабах трансграничного сотрудничества, в определенной мере и территориального развития приграничных регионов. Особенно важен для приграничных регионов четвертый принцип – учета геополитического, экономико-географического и транспортно-географического положения и районообразующей роли магистральные транспортных сетей. Эти факторы являются одними из основных, определяющих возможности и направления, территориальную организацию хозяйства, дифференцирование географического пространства. Принципом хозяйственной комплексности следует руководствоваться в трансграничных зонах не только для оценки внутренней комплексности регионов – в отдельных случаях этот принцип может успешно «работать» и для учета хозяйственной комплексности приграничных российских регионов с сопредельными, учитывая их структурную и ресурсную взаимодополняемость.

Среди методологических вопросов экономического районирования на современном этапе главным является его целевая направленность. Целью многоуровневого экономического районирования России на современном этапе, в условиях выхода из кризиса, должна быть мобилизация дополнительных источников экономического и демографического роста страны, повышения эффективности хозяйствования и улучшения условий жизни населения за счет более эффективной территориальной организации хозяйства.

В пределах России, с учетом ее территориальных масштабов, оправданы три уровня экономического районирования:

– районирование на генеральном уровне с выделением крупных экономических районов;

– районирование на мезоуровне с выделением экономических районов губернского (республиканского, краевого, областного) уровня;

– районирование на низовом уровне с выделением низовых экономических районов.

Первый (генеральный) уровень – макрорайонирование. Рассмотрение этого уровня районирования выходит за рамки данной работы. Отметим лишь, что в условиях начала XXI в. (с учетом современного уровня развития транспортных сетей, прочих коммуникаций, политико-экономической обстановки в стране) на генеральном уровне районирования достаточно выделить семь таксонов (как в окружном делении, но с корректировкой их границ): Северо-Западный, Центральный, Южный, Волжско-Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный. При этом для определения целесообразного уровня дробности экономических районов генерального уровня (равно как и районов среднего и низового уровней) мы учитывали плотность населения и экономическую плотность в их пределах (табл. 10.1).

Таблица 10.1 Основные количественные характеристики федеральных округов и крупных экономических районов по рекомендуемой сетке

Представленный вариант экономического районирования на макроуровне и идентичного ему окружного деления является оправданным, так как он в большей мере обеспечивает перспективы развития, «равновесность» районов и учитывает естественные рубежи, бассейновый принцип, комплексность хозяйства, развитость экономических и социальных связей.

Второй уровень – мезоэкономическое районирование. Выделение экономических районов мезоуровня следует рассматривать как основу формирования сетки административно-территориального деления на уровне субъектов РФ – краев, областей, республик (в последующем, возможно, – губерний).

В целях упорядочения многоуровневой сетки экономических районов на мезоуровне целесообразно обеспечивать такой же уровень дробности, как и на генеральном уровне – в пределах каждого крупного экономического района сформировать порядка семи таксонов областного (губернского) уровня. То есть, в России в целом должно быть около 4550 экономических районов мезоуровня. В настоящее время их насчитывается 80.

С учетом уровня освоенности и заселенности территорий на перспективу нами предложены количественные критерии по уровню дробности районов. В Центральном, Волжско-Уральском и Южном федеральных округах занимаемая субъектом площадь должна ограничиваться 70-120 тыс. км²; в западной части Северо-Западного и в южных частях Западно-Сибирского, Восточно-Сибирского и Дальневосточного федеральных округов – примерно 200–400 тыс. км²; в восточной части Северо-Западного и северных частях Западно-Сибирского, Восточно-Сибирского и Дальневосточного округов площадь субъекта Федерации – примерно 1 млн км² и более.

Учитывая специфику самой холодной страны мира, Россия должна подразделяться, прежде всего, на южные по российским меркам (где возможно и допустимо интенсивное хозяйственное и активное селитебное освоение территории) и северные территории (где наиболее приемлемыми территориальными формами освоения являются линейно-узловые и очаговые). Приемлемым в российских условиях вариантом разграничения северной и южной частей может быть линия, проходящая на западе по широте административной границы между Ленинградской областью и Карелией, и по широте Станового хребта (административная граница Амурской области и Якутии) – на востоке. Эта линия фактического разграничения территорий с резко различающимися уровнями хозяйственной и селитебной освоенности России. Она сохранится и в обозримой перспективе. Территории к северу от этой условной разделительной линии фактически являются районами Крайнего Севера. А территории, расположенные между данной линией и южной границей распространения многолетнемерзлых пород («вечной» мерзлоты), правомерно рассматривать как районы, приравненные к Крайнему Северу.

Следует отметить, что экономические районы мезоуровня, расположенные южнее данной условной разделительной линии «севера» и «юга» России, в пределах рассматриваемого географического пространства собственно и составляющие объект данного исследования, – дефакто приграничные (рис. 10.3). Поэтому для них, наряду с другими факторами, особенно важное значение имеет учет геополитической ситуации в рассматриваемом регионе мира, а также учет долгосрочной стратегии его экономического и демографического развития. Учитывая уникальную географическую особенность Дальнего Востока, в основе корректировки его экономических районов на мезоуровне должна быть идея обеспечения всем его субъектам выхода к морю.

Рис. 10.3. Существующее (слева) и рекомендуемое (справа) экономическое районирование российского Дальнего Востока на мезоуровне.

Такая корректировка границ субъектов наряду с укрупнением «маловесных» из них и приближением их через это к ресурсной, финансовой самодостаточности, экономической, демографической равновесности, а также наряду с транспортным и энергетическим строительством может стать действенным механизмом территориального развития в новых условиях. В большинстве случаев на Дальнем Востоке, как и в целом на востоке страны, не стоит задача укрупнения таксонов по занимаемой площади – для Тихоокеанской России, как слабо освоенного, но стратегически важного региона. Более актуальной является задача «наполнения» территорий хозяйственными структурами и населением. Укрупнение требуется лишь крайне «маловесным» субъектам.

Идея обеспечения всем дальневосточным субъектам выхода к морю реальна и оправдана, а это означает относительно равную их доступность к ресурсам и транспортным возможностям Мирового океана. Создание морехозяйственных и других высокодоходных структур приблизит их к финансовой самодостаточности, экономической и демографической равновесности.

Новую схему административно-территориального деления необходимо формировать «в связке» с рекомендуемой сетью магистральных дорог. Исходя из того, что в основе корректировки границ и укрупнения наименее «маловесных» (по экономическому и демографическому потенциалам) субъектов Тихоокеанской России должно лежать новое экономическое районирование, учитывающее и такие принципы, как сходство географического и геополитического положения объединяемых территорий (например, положение Камчатской области и Чукотского АО относительно США), районообразующая роль транспортных сетей, компактность, оптимальность конфигурации субъектов, их природно-географическая, экономическая целостность, комплексность хозяйства (как например, Хабаровского края и Еврейской автономной области).

В результате такой корректировки все субъекты Дальнего Востока станут приморскими и одновременно приграничными регионами. При этом у одних субъектов государственные границы будут только морские, у других – и морские, и сухопутные. По этой схеме Приморский, Хабаровский, Амурский, Сахалинский, Охотский (Магаданский), Камчатско– Берингийский края будут иметь достаточно широкие выходы к морям Тихого океана (от 680 км до 4250 км), а Якутия – к морям Северного Ледовитого океана. А это означает высокую транспортную доступность ресурсов и экономических партнеров, прямые внешнеэкономические связи. Тем самым будут обеспечены более благоприятные условия дальнейшего хозяйственного освоения и функционирования каждого субъекта и Дальнего Востока в целом.

Учитывая сложившуюся ситуацию в АТР, в ближайшей перспективе необходимо обеспечить ускоренное экономическое и демографическое развитие контактных зон – приморских и приграничных экономических районов мезоуровня. Целесообразность их ускоренного развития наряду с другими предпосылками обусловливается теми дополнительными возможностями, которые складываются здесь в связи с контактным положением относительно сопредельных стран и усиливающимися экономическими и прочими связями в трансграничной зоне.

Вместе с тем приграничные территории российского Дальнего Востока пока не получили масштабов экономического и социального развития, адекватных имеющимся у них выгодам и конкурентным преимуществам. В связи с ситуацией в АТР одной из стратегических задач России в обозримой перспективе должна стать ликвидация отставания в экономическом и демографическом развитии приграничных (самых южных по географическому положению) территорий Дальнего Востока. Это диктуется, прежде всего, экономической целесообразностью, а также более благоприятными здесь природными условиями проживания населения.

В этом случае формирование новой сетки экономического районирования должно стать эффективным «механизмом» оздоровления здесь экономической и социально-демографической ситуации благодаря ускоренному формированию трансграничных транспортных сетей (с выходом в северные ресурсонасыщенные районы Дальнего Востока), созданию новых производственных структур (с учетом долгосрочных перспектив международного сотрудничества на основе ресурсной, структурной взаимодополняемости).

Эти направления дальнейшего хозяйственного развития и заселения приграничных субъектов Дальнего Востока обеспечат более активный «выход к морю» – заселению приморских районов, освоению морских ресурсов, более активному внешнеэкономическому, культурному и научно-техническому сотрудничеству со странами АТР через морские акватории и сухопутные таможенные переходы, а также дальнейшему заселению и хозяйственному освоению наиболее комфортных по природным условиям южных приграничных территорий. В этих целях для обеспечения эффективного экономического механизма ускоренного заселения и хозяйственного освоения все южные приграничные территории в новой сетке экономических районов на обозримую перспективу должна получить статус «приравненных к районам Крайнего Севера».

Третий уровень – микроэкономическое районирование – направлен на экономико-географическое обоснование границ низовых административных районов и сопоставимых с ними по занимаемой площади городских агломераций с примыкающими к ним поселками городского типа и селами. На этом уровне также необходимы определенное упорядочение, унификация, формирование единых подходов в экономическом районировании и соответствующем административно-территориальном устройстве.

В настоящее время в пределах Российской Федерации насчитывается 1865 низовых районов (без городских), 1097 городов и городских агломераций. Они различаются между собой по размерам занимаемой площади, численности населения, валовой продукции, производимой в пределах района. В целом административно-территориальное устройство региона остается несовершенным, поскольку отсутствует единый подход к формированию сетки административно-территориального деления, субъекты являются разновеликими, выделены на основе различных принципов и не обеспечивают эффективной территориальной организации экономики. В этих условиях корректировка сложившейся сетки экономических районов представляется неизбежной и на низовом уровне, а на ее основе – и сетки административно-территориального устройства.

При определении дробности низовых районов на перспективу необходимо учитывать, что непосредственная производственная деятельность осуществляется на уровне низовых районов, здесь обеспечиваются многие социальные потребности населения. На этом уровне районирование необходимо осуществлять, исходя из 1,5-часовой доступности райцентра от любого села, определяющими на этом уровне становятся принципы социального и территориально-хозяйственного плана.

В связи с экономическим районированием, корректировкой административно-территориального деления на низовом уровне следует также отметить наметившуюся в последний период тенденцию объединения городов с прилегающими к ним сельскими районами. Эти районы зачастую даже имеют с соответствующими городами одноименные наименования. Наряду с такими процессами происходит административное подчинение крупному городу прилегающих к нему малых городов, поселков и сел. То есть наблюдается своеобразное движение сел к городу.

В основе такого административного объединения городов и фактически их пригородных зон лежат усиливающиеся между ними производственно-технологические, социальные и прочие связи. По сути, это процесс формирования городских агломераций, производственно-экономическим каркасом которых являются смешанные хозяйственные системы локального типа. Города выступают в них «полюсами роста» для всей прилегающей территории. В сложившихся условиях они могут стать наиболее устойчивыми и самодостаточными структурами, в которых наилучшим образом решаются финансовые, ресурсные, трудовые, социально-инфраструктурные, продовольственные и другие проблемы. По размерам занимаемой территории такие городские агломерации сопоставимы с низовыми районами, а по численности населения и объему производимого регионального продукта значительно превышают их. Поэтому они, несомненно, должны быть включены в единую систему микроэкономических и низовых административных районов.

В отдаленной перспективе по мере экономического и демографического развития территорий центры каждого района могут перерасти в города – фактические «полюса роста» для прилегающих населенных мест. То есть, возможен (и неизбежен, по мере экономического и демографического развития территорий) и противоположный процесс – «движение городов в сельскую местность». В настоящее время лишь около 38 % райцентров России являются городами, а на Дальнем Востоке – 27 %. Так, в Приморском крае – наиболее экономически и демографически развитом дальневосточном субъекте Российской Федерации – 76 % райцентров – поселки и села.

В силу того, что большинство райцентров представлено поселками и селами, в которых отсутствуют крупные предприятия и другие сопоставимые с ними хозяйствующие субъекты, эти районы в настоящее время находятся в сложном финансово-экономическом положении. Объединением средних или малых городов с прилегающими сельскими районами, административным подчинением крупным городам их фактических пригородных зон, корректировкой границ районов или их объединением можно частично решить сложные финансовые проблемы.

Экономическое районирование на низовом уровне и соответствующая корректировка административно-территориального деления на уровне муниципальных образований рассмотрены на примере Приморского края – одного из ключевых геополитически значимых регионов страны (рис. 10.4). В настоящее время лишь отдельные районы функционируют сравнительно устойчиво и являются территориями-донорами. А большинство районов остаются дотационными вследствие того, что они не имеют достаточной ресурсной и (или) хозяйственной основы. Укрупнение районов, объединение их с соответствующими городами может быть эффективным способом решения таких проблем и на этом уровне.

Рис. 10.4. Приморский край. Вариант экономического районирования на низовом уровне (районов) и развития сети магистральных дорог.

В основу нового административно-территориального деления Дальнего Востока на низовом уровне положена концепция взаимосвязанного формирования укрупненной (в отдельных случаях) сетки муниципальных районов и магистральной сети дорог. Наряду с развитием сети магистральных дорог, во многом задающих направления корректировки границ муниципальных районов, необходимо усиливать и опорную сеть населенных мест. Опорную сеть поселений, наряду с существующими городами, должны образовывать населенные пункты в «контактных зонах» и на пересечениях транспортных артерий. Они должны стать каркасом всей системы расселения.

В результате реализации рекомендуемых транспортных проектов и развития опорной сети населенных мест будет создана линейно-узловая форма территориальной структуры хозяйства и населения, в наибольшей мере отвечающая задачам наращивания экономического и демографического потенциалов в слабо освоенном регионе и укрепления геополитического положения России в АТР.

В целях обеспечения финансовой самодостаточности укрупненных муниципальных образований и более успешного их развития важным представляется формирование «узлов» как полюсов роста для окружающей территории. Как уже отмечалось, функции полюсов роста могут выполнять города с высоким собственным производственно-экономическим и социальным потенциалом. Следовательно, при корректировке административно-территориального деления регионов необходимо в состав укрупненных административно-территориальных единиц включать и города, имеющиеся на смежных территориях. При отсутствии таковых их необходимо целенаправленно формировать в транспортных узлах.

Новое многоуровневое экономическое районирование и приведение административно-территориального деления в соответствие с ним могут явиться действенными способами решения проблем территориального развития приграничных регионов и повышения эффективности внешнеэкономических связей в трансграничных зонах.