Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

6.2. Особенности государственной экологической экспертизы

6.2. Особенности государственной экологической экспертизы

Байкальский регион

На всех этапах экспертная комиссия ГЭЭ рассматривала в основном документацию, представляемую инициатором проекта. Состав этой документации менялся и расширялся. Однако установленных критериев, по которым эксперты должны оценивать качество этой документации, не существует. Проверяется преимущественно, во-первых, полнота представленных материалов и, во-вторых, соответствие содержащихся в них оценок санитарно-гигиеническим и строительным нормативам.

На практике к сегодняшнему дню в регионе сложился следующий список характеристик проекта, которые анализируются экспертами.

1. Цель и потребность реализации намечаемой хозяйственной деятельности.

2. Описание альтернативных вариантов достижения цели намечаемой хозяйственной деятельности (различные варианты расположения объекта, технологий и иных альтернатив в пределах полномочий заказчика, включая предлагаемый и «нулевой», то есть отказ от деятельности, варианты).

3. Описание окружающей среды, которая может быть затронута намечаемой деятельностью по ее альтернативным вариантам, в том числе:

• зонально-региональные особенности территории, ее ландшафтная характеристика;

• данные о состоянии природной среды, антропогенной нарушенности ее компонентов, особых условиях строительства (наличии мерзлоты, сейсмичности и других природных явлений и процессов);

• характеристика природной ценности территории, ее историко-культурной значимости, наличие особо охраняемых объектов;

• материалы о социально-экономических и демографических особенностях территории;

• хозяйственное использование территории.

4. Описание и сравнительный анализ возможных видов воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной деятельности по альтернативным вариантам и их оценка, в том числе:

• Потребность в ресурсах (водных, земельных, биологических, материальных, трудовых) в процессе строительства, эксплуатации объекта, транспортное обеспечение, данные о возможности присоединения объекта к существующим инженерным сетям и коммуникациям;

• Характеристика воздействия объекта при нормальном режиме эксплуатации и аварийных ситуациях (источники, виды, степень и зона воздействия, вид, состав и объем загрязняющих веществ, выбрасываемых в воздух, воду, почву, отходы – вид, объем, класс токсичности);

• Возможные изменения в окружающей среде при реализации намечаемой деятельности и их последствия для населения.

5. Меры по предотвращению или снижению возможного негативного воздействия.

• Описание методов прогнозирования и лежащих в их основе исходных положений, а также соответствующих используемых данных об окружающей среде. Оценка достоверности прогнозируемых последствий намечаемой деятельности.

• Выявленные пробелы в знаниях и неопределенности в оценке последствий намечаемой деятельности.

• Краткое содержание программ мониторинга и послепроектного анализа.

• Объяснение критериев и обоснование выбора предлагаемого варианта намечаемой деятельности из всех рассмотренных альтернативных вариантов.

• Резюме нетехнического характера, написанное ясным языком.

• Протоколы общественных обсуждений материалов по оценке воздействия деятельности на окружающую среду.

Этот список содержит максимум тех характеристик, которые могут рассматриваться экспертами. В то же время далеко не по всем проектам на экспертизу представляется столь полный набор документов, позволяющих оценить проект по всем параметрам. И это вполне объяснимо, поскольку проекты по своему масштабу и характеру влияния на окружающую среду бывают очень различными.

Таблица 21. Структура объектов экспертизы, %

Ниже представлены некоторые статистические данные об экспертизах, выполнявшихся в Иркутской области.

Общее количество проектов, поступающих на экспертизу, составляет в настоящее время 120–150 в год. Следует подчеркнуть, что это количество существенно снизилось с момента начала проведения ГЭЭ. Это объясняется тем, что список проектов, подлежащих экспертизе, постоянно нормативно корректировался и из него, в основном, исключались мелкие объекты. На наш взгляд, поступающее сегодня на экспертизу количество проектов более снижаться не будет и, по мере улучшения экономической ситуации в стране, даже будет расти, если, разумеется, этот список не подвергнется очередному сокращению.

Важным обстоятельством является очевидная тенденция к снижению числа не прошедших экспертизу проектов. Если в начале проведения ГЭЭ практически каждый второй проект не получал одобрения, то в последний год число отклоненных проектов составляет около 10 %. Главной причиной, на наш взгляд, является улучшение качества представляемых на экспертизу проектов. За прошедшие годы уровень разработчиков проектов и разделов экологического содержания (ООС и ОВОС), несомненно, вырос. Повысился уровень зрелости экспертов. На смену зеленому экстремизму пришло понимание необходимости поиска компромиссных решений, удовлетворяющих не только букву, но и основной смысл экологического законодательства.

Таблица 22. Количество рассмотренных материалов (без учета материалов экологического обоснования лицензий)

Выявляются следующие отличия в характере и нацеленности экспертизы от раннего к современному этапам.

На первом этапе эксперты ограничивались рассмотрением только представленных документов. Обычно это был раздел «Охрана окружающей среды» в комплекте документов, характеризующих уже разработанный проект. В настоящее время значительное внимание уделяется анализу предпроектной документации по выбору технологии и места размещения объекта, а также и по содержанию специальных природоохранных мероприятий, обеспечивающих устранение или минимизацию негативных воздействий проекта/объекта на окружающую среду.

Назовем основные проблемы, препятствующие эффективной организации ГЭЭ.

1. Дифференциация объектов экспертизы по уровню сложности нормативно не определена. Неопределенными являются уровень и особенности проработки экологической оценки для объектов различного уровня сложности и отдельных видов (категорий) деятельности. Отсутствуют критерии дифференциации объектов для определения состава проектной документации (например, необходимости составления раздела ОВОС) и особенностей ее экспертизы. Эти вопросы сейчас решаются достаточно субъективно – либо разработчиком проекта, либо должностным лицом, отвечающим за проведение экспертизы.

2. Довольно распространенной является практика реализации хозяйственного решения до представления обосновывающих документов на экспертизу. В этом случае роль экспертизы сводится к формальному утверждению принятого решения, так как отказ от него из-за вложенных ресурсов уже практически невозможен. Порядок решения таких коллизий не определен. В этих случаях, очевидно, требуется организация экологического аудита и после этого – проведение экспертизы проекта, соответствующей оценке аудита.

3. Порядок проведения государственной экологической экспертизы на территории Иркутской области определен Постановлением губернатора от 12.08.1995 г. № 274-п. В настоящее время целый ряд пунктов этого постановления уже не отвечает современным требованиям, в первую очередь, невозможно разграничение объектов экспертизы между территориальными органами, так как в области остался только один отдел экспертизы.

4. Система подбора экспертов требует определенной доработки. Для небольших регионов неизбежно возникновение ситуации, когда происходит перекрестная оценка проектов экспертами, что, разумеется, в ряде случаев снижает объективность результатов экспертизы. Следует вводить в практику формирование межрегиональных экспертных комиссий, в частности, для проектов в бассейне Байкала, хотя и реализуемых в пределах одного региона, но способных оказать воздействие на всю экосистему озера.

5. Важным моментом в повышении роли экспертизы и обязательности принимаемых ею решений является определение порядка взаимодействия ГЭЭ и государственного экологического контроля на всех стадиях приема документов, проведения экспертизы и реализации проекта. Сегодня такое взаимодействие не реализовано и осуществляется крайне редко.

Западный Кавказ (Краснодарский край)

В целом процедуры ГЭЭ на всех этапах выполнялись в соответствии с существующим законодательством. Основные нарушения касались участия общественности. Вполне законным поэтому из всех анализировавшихся примеров можно признать только один – это экспертиза прокладки трубопровода Каспийского консорциума.

Во всех остальных случаях имели место те или иные формальные нарушения процедуры, в том числе грубые. Они заключались преимущественно в том, что осуществление проектов начиналось до окончания их рассмотрения ГЭЭ. Так, к строительству объездной автомобильной дороги города Сочи приступили раньше заключительного этапа проводимой ГЭЭ. Поэтому многие рекомендации экспертов, направленные на сохранение целостности окружающих дорогу ландшафтов (например, сохранение лесных массивов на крутых склонах вдоль дороги) оказались невыполнимыми, поскольку строители срезали лес для удобства проводимых работ. Этого делать было нельзя, так как склоны были потенциально оползнеопасными. Здесь действительно позже произошли оползневые подвижки.

Важной особенностью всех сопоставляемых случаев, оказывающей влияние на другие аспекты оценки, является источник инвестиций. Все рассматриваемые проекты имели частных инвесторов.

Эффективность работы ГЭЭ во многом зависит от совершенства нормативно-правовой базы, которая до сих пор остается несовершенной. К ее реальным недостаткам следует отнести отсутствие целостной системы инструктивно-методической документации. Недостаточно четко разработаны инструкции по отбору проектов ГЭЭ для определения адекватных объемов работ, предоставления информации и обеспечения к ней доступа общественности, а также по стратегической оценке. Вместе с тем в Краснодарском крае создана система отбора объектов, подлежащих ГЭЭ. Краевое подразделение ГЭЭ определяет, какие объекты подлежат экспертизе и какова их сложность. Так, из 160 тысяч хозяйственных объектов только 16 тысяч оказывают существенное воздействие на окружающую среду. Они в основном и будут подвергаться ЭЭ.

Если рассматривать процесс изменения качества и эффективности проводимых ГЭЭ по трем этапам то можно заметить существенный прогресс в этой процедуре. В целом, рассматриваемые проекты и ГЭЭ стали более высококачественными, а ее решения – оперативно контролируемыми соответствующими подразделениями, что обусловлено следующими обстоятельствами.

1. На раннем этапе процедура ГЭЭ до конца не была сформирована и проводилась в рамках отдельных ведомств. В бывшем СССР не существовало самостоятельного института ГЭЭ. Экспертиза была основана главным образом на инженерном подходе с упором на технические нормативы и строительные нормы и правила с последующей оценкой качества технических решений и проектной документации независимой экспертизой.

2. Первоначально отсутствовала развитая нормативно-правовая база. В то время действовали «Закон РСФСР об охране окружающей среды» от 19.12.1991 г. и «Положение о ГЭЭ» от 22.09.1993 г. и др. временные положения и инструкции, которые не отвечали в полной мере экологическим требованиям, предъявляемым к экспертируемым объектам. В дальнейшем природоохранные законы совершенствовались и дополнялись, что способствовало улучшению качества проводимых ГЭЭ.

3. Не был до конца укомплектован аппарат экспертов, отсутствовал опыт проведения ГЭЭ. Сейчас такой проблемы не существует.

К отрицательным сторонам проведения ГЭЭ в регионе на современном этапе относятся следующие факторы.

1. Бесконечная перестройка системы управления природоохраных федеральных и региональных структур и необоснованное переподчинение региональных комитетов по охране природы различным ведомствам.

2. Падение заинтересованности специалистов в том, чтобы участвовать в проводимых экспертизах.

3. Менее активное участие (чем на предыдущих этапах) общественности.

4. Возросшая коррупция среди чиновников, принимающих решения о строительстве объектов без ГЭЭ или пренебрежение запретами и замечаниями ГЭЭ по выявленным недостаткам, так как во многих случаях штрафные санкции за нарушение природоохранных законов и норм пренебрежимо малы по сравнению с прибылью от намечаемой деятельности.

5. В описании частных случаев не всегда содержатся сведения о дополнительных аспектах принятия решений, играющих подчас важную роль, например, согласование проекта с органами санитарно-эпидемиологического контроля, водо– и лесохозяйственными органами и т. п.

Московский регион

На первом этапе функции государственной экологической экспертизы выполняло согласование проекта с санитарно-эпидемиологической службой и Государственным строительным комитетом (в меньшей мере). При этом основным критерием одобрения было соблюдение норм выбросов вредных веществ от стационарных источников. Влияние автомашин не учитывалось.

Гражданские проекты рассматривались с точки зрения условий проживания людей (загазованность, освещенность, озеленение). Случаи отклонения этих проектов по экологическим основаниям не известны.

Важно, что в то время при экспертизе документов, в том числе в Государственной экспертной комиссии (которая рассматривала крупные проекты государственного масштаба), практиковалась формулировка «одобрить с замечаниями». Выполнение замечаний – часто весьма многочисленных – слабо контролировалось.

Второй этап развития государственной экологической экспертизы приходится на становление ее как самостоятельного института. Вместе с тем тогда не были выработаны критерии оценки качества экологического обоснования проектов, отличные от принятых в санитарно-эпидемиологической службе (это хорошо видно по экспертизе Северной ТЭЦ). Последствия, помимо загрязнения окружающей среды, редко были предметом обсуждения. Другие проблемы начали возникать прежде всего в связи с необходимостью переселения людей. Кроме того, возникает задача охраны редких животных – примером тому может служить дискуссия по поводу судьбы популяций птиц на Люблинских полях орошения.

Третий этап государственной экологической экспертизы отличается тем, что процедура ее стабилизируется по форме. Как и прежде, она проводится после прохождения проектом всех согласований. Но фактически остаются – во всяком случае для инициированных городской администрацией проектов – возможности замены ее только согласованием в органе, отвечающем за охрану окружающей среды, и одобрением со стороны Московской архитектурно-строительной экспертизы (пример – Хапиловская станция).

В настоящее время основное внимание на государственной экологической экспертизе привлекают вопросы загрязнения атмосферы и шумового воздействия, причем для гражданских проектов обязательно учитывается фактор появления новых автомобилей. В данном случае экспертиза есть инструмент двойного контроля: в санитарно-эпидемиологической службе проект изучает штатный сотрудник, а после него в экспертной комиссии – привлеченный специалист или группа специалистов. В сложных ситуациях к экспертизе привлекаются специалисты в области охраны растений и животных. Надо заметить, что государственная экологическая экспертиза не только шире, но и уже санитарно-эпидемиологического контроля, так как она, в отличие от последнего, не касается такого важного для города аспекта, как естественное освещение и инсоляция помещений.

Санкт-Петербургский регион

Орган, ответственный за проведение ГЭЭ. Департамент/отдел ГЭЭ, несмотря на несколько реорганизаций, практически не изменялся по составу за рассматриваемый период. Однако каждая реорганизация приносила сокращения штатов, и к 2004 г. в отделе ГЭЭ работало 4–5 сотрудников. Совет по делам экспертизы в регионе не существовал.

Комиссия ГЭЭ и эксперты. К работе в комиссиях ГЭЭ привлекались и привлекаются независимые эксперты, как правило, нынешние и бывшие сотрудники научных и проектных институтов, а также общественных организаций. В банке данных Ленкомэкологии на 2000 г. значилось более 700 специалистов. Оплата работы эксперта была невелика (менее $100), поэтому для приглашенного эксперта участие в ГЭЭ могло быть источником заработка только при условии постоянного участия в комиссиях ГЭЭ.

Уровень проведения ГЭЭ. По ст. 11 Закона об ЭЭ № 174-ФЗ от 1995 г., в случае, если осуществление проекта может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации, ГЭЭ проводится на федеральном уровне (т. е. в Москве). Однако, судя по всему, механизмы разделения объектов экологической экспертизы отсутствовали или были неэффективны. Так, проект Кольцевой автодороги вокруг Санкт-Петербурга, который окажет воздействие на территорию обоих субъектов Федерации, проходил ГЭЭ на региональном уровне – в Санкт-Петербурге.

Роль ГЭЭ в процессе принятия решений. В зависимости от масштаба и сложности проекта, ГЭЭ могла проводиться на 1–3-х этапах проектирования. Для сложных крупных проектов ГЭЭ могла проводиться для обоснования инвестиций, технико-экономического обоснования и рабочей документации. Для проектов средней сложности и простых проектов стадии ОИ и ТЭО могли, фактически, объединяться, и для них проводилась одна ГЭЭ или, при наличии рекомендаций на следующий этап проектирования, могла проводиться вторая ГЭЭ – на стадии рабочей документации. Процедура определения, на каких этапах проводить ГЭЭ данного проекта, непрозрачна, и не ясно, на основании каких критериев проводилась экспертиза.

Документация на ГЭЭ может быть подана только при наличии всех положительных заключений органов контроля и надзора и органов местного самоуправления, в том числе органа санитарно-эпидемиологического надзора.

Заключение ГЭЭ. Положительное заключение ГЭЭ является последним согласованием, необходимым для выдачи разрешения органов исполнительной власти. В Ленинградской области таким решением является положительное решение Межведомственной комиссии по размещению производительных сил.

На ранних этапах развития системы ГЭЭ заключение ГЭЭ можно было получить по запросу. Со временем доступ к заключению ГЭЭ все более ограничивался. С 2000 г. наблюдается тенденция изменения статуса заключения ГЭЭ и текста ОВОС органами ГЭЭ. Руководители Отдела ГЭЭ рассматривают в качестве «заключения» ГЭЭ не текст (в соответствии со ст. 18 ФЗ-174), а приказ руководителя подразделения об утверждении заключения ГЭЭ. Сам текст рассматривается в рамках гражданского права как собственность заказчика, поскольку заказчик оплачивает проведение ГЭЭ. Таким образом, это попытка перевода процедуры государственной экологической экспертизы из обязательного государственного согласования в договорную работу по заказу инициатора деятельности.

Характер заключения ГЭЭ. Насколько можно было судить по имеющимся текстам заключений ГЭЭ, основным содержанием процедуры ГЭЭ является «установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям» – по ст. 1 Закона об ЭЭ. Однако практически игнорируется вторая цель государственной экологической экспертизы – «определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы» (ст. 1).

Это объясняется произвольным характером толкования членами и ответственным секретарем ГЭЭ положений экологического законодательства, в том числе Закона об ЭЭ, Положения об ОВОС, и отсутствием четких процедурных требований к проведению ГЭЭ. В результате «эксперты ГЭЭ в своей работе ориентируются не на качество ОВОС, а стараются составить свое собственное мнение о проекте, особенно если они достаточно долго работают в ГЭЭ». В связи с этим экспертные комиссии ГЭЭ часто игнорируют аспекты, в которых у экспертов нет квалификации или которые члены комиссии считают несущественными, даже если это требования, зафиксированные в законодательстве. Так, систематически игнорируется отсутствие альтернатив намечаемой деятельности и нарушение порядка организации общественного участия (изложенного в Положении об ОВОС от 2000 г.).

Замечания в заключении ГЭЭ. По ст. 18 ФЗ-174 в случае доработки документации по замечаниям необходимо проведение повторной ГЭЭ. В связи с этим препятствием для быстрой реализации проекта сложилась практика т. н. условно положительных заключений. При хороших сложившихся отношениях с ответственным секретарем ГЭЭ замечание передается заказчику и/или проектировщику, которые предпринимают усилия по устранению причины замечания. На те недостатки, которые не были учтены, в заключении ГЭЭ указывается в разделе «Предложения и рекомендации». Указания, содержащиеся в этом разделе, должны быть выполнены на следующем этапе проектирования. Таким образом, требование отсутствия замечаний в заключении ГЭЭ формально выполняется.

Государственные и частные проекты. Как правило, проекты, в которых инициатором является государство, получают положительное заключение ГЭЭ. В последнее время это главным образом проекты дорожного строительства, которые финансируются как из местного бюджета, так и из федерального дорожного фонда. Эти проекты имеют политическую окраску, и с ними связано наибольшее число нарушений прав граждан (по Санкт-Петербургу – десятки случаев). У частных инвесторов, как правило, нет таких рычагов давления на ГЭЭ и, как следствие, они более зависимы от этой процедуры.

Государственная экологическая экспертиза post factum. Для проектов, поддержанных властными структурами, характерно и позднее проведение ГЭЭ – после начала реализации проекта, что указывает на ее невысокое влияние на процесс принятия решений, с одной стороны, и приводит к дальнейшему снижению статуса ГЭЭ в глазах самих сотрудников природоохранных органов, предпринимателей и общественности – с другой.

Реализация замечаний ГЭЭ. В регионе не велось и не ведется систематического мониторинга выполнения рекомендаций ГЭЭ. Есть ряд указаний на случаи невыполнения рекомендаций ГЭЭ. Например, при реализации проекта Балтийской трубопроводной системы (участок трубопровода Кириши – Приморск) ГЭЭ федерального уровня (1998 г.) рекомендовала пройти реки Ленинградской области методом наклонно-направленного бурения, а также предусмотреть альтернативные источники водоснабжения Санкт-Петербурга (кроме Невы). Эти рекомендации не были выполнены.

Разбиение проектов. К общераспространенным явлениям можно отнести разбиение проектов на составные части, что является нарушением принципа комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий, заложенного в ст. 3 ФЗ-174. Так, в проекте Кольцевой автодороги вокруг Санкт-Петербурга были выделены 2 очереди – восточное полукольцо и западное полукольцо, кроме того, в восточном полукольце в отельный проект был вынесен мост через р. Неву. Соответственно, эти «куски» проектов проходили отдельную процедуру ГЭЭ.

Срок действия заключения ГЭЭ. По ст. 18 ФЗ-174, «положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу». Однако те положительные заключения ГЭЭ, которые были получены при описании частных случаев, не имели указания на срок действия ГЭЭ. В Ленинградской области сейчас находится в стадии реализации проект Тихвинского феррохромного завода, который получил положительное заключение ГЭЭ в 1995 г. По-видимому, отсутствие указания срока действия заключения ГЭЭ, нарушающее Закон об ЭЭ, в петербургском регионе является правилом.

ГЭЭ проектов законов. Законодательные акты не проходят государственную экологическую экспертизу, в связи с чем подрывается возможность проводить общественную экологическую экспертизу.