Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

6.5. Заключение

6.5. Заключение

Процедура принятия экологически значимых решений в четырех рассматривавшихся регионах обладает общими чертами и некоторыми различиями в ее основных компонентах. Прежде всего, заметны единые тенденции в развитии этой процедуры по трем исследовавшимся этапам. Они обусловлены изменениями в нормативно-правовой базе ГЭЭ и ОВОС. Но использование этих правовых норм в регионах различается, при том что и сама эта правовая база не вполне одинакова.

Так, в Москве и Санкт-Петербурге – в отличие от двух других регионов – существуют местные законы об участии граждан в обсуждении и принятии градостроительных решений. Однако в Москве этот закон на практике почти всегда игнорируется – как проектировщиками, так и властями города. В Петербурге же он применяется в тех случаях, когда этого добиваются сами граждане.

В Москве и Санкт-Петербурге чаще, чем в двух других регионах, нарушаются нормы, определяющие состав и содержание экологической документации, которая должна сопровождать разработку проектов и подаваться на экспертизу.

Для понимания эволюции процесса принятия решений, связанных с охраной окружающей среды, очень важно различать формальную и содержательную стороны процедуры.

Формально институт государственной экологической экспертизы и ОВОС закреплен законодательно. Но по давно сложившейся традиции в СССР и затем в Российской Федерации в проектном деле определяющее значение имеют не законы (не обладающие прямым действием), а нормативные документы.

Важнейшие из них – это санитарные правила и нормы (СанПиН), так как только ими устанавливаются предельно допустимые концентрации (ПДК), а также ориентировочно безопасные уровни воздействия (ОБУВ) веществ в воздухе и в воде. В сущности, ПДК есть единственная мера максимально возможного воздействия на окружающую среду, которая на стадии проектирования подлежит жесткому контролю со стороны государства. Это гигиенические по своей природе нормативы, и за соблюдение их в стране всегда отвечала санитарно-эпидемиологическая служба.

Проектирование производственных объектов, являющихся источником вредных воздействий, с 1970-х гг. регулировалось специальными строительными нормами (СН) и строительными нормами и правилами (СНиП).

Законами «Об охране окружающей природной среды» от 1991 г. и «Об охране окружающей среды» от 2002 г. предусматривалась разработка различных нормативов вредного воздействия на окружающую среду. Однако до сих пор это положение не выполняется. В результате ведомство, отвечающее за охрану окружающей среды (за 15 лет оно сменило множество названий), не имеет собственного предмета анализа в проектах.

Наиболее существенные недостатки и нарушения в процедурах принятия решений, выявленные для московского и иркутского регионов, оказываются во многом «модельными»

Для проведения ГЭЭ в Иркутской области характерны недостатки, отмеченные и в других регионах: нормативно не определена дифференциация объектов экспертизы по уровню сложности, распространенной является практика реализации хозяйственного решения до представления обосновывающих документов на экспертизу, несовершенна система подбора экспертов (нередки случаи привлечения ангажированных специалистов), не разработан порядок взаимодействия ГЭЭ и государственного экологического контроля на всех стадиях приема документов, проведения экспертизы и реализации проекта.

Для первого этапа в Москве и других городах самым распространенным и существенным недостатком экологических обоснований или ОВОС (с позиций действующих в то время норм) можно считать слабое внимание к загрязнению воздуха, что объясняется и недостаточным контролем, и отсутствием доступных методов расчета. Особенно важным было игнорирование дополнительных источников выбросов, связанных с автомобилями.

На втором этапе в целом повысился уровень оценки неблагоприятных последствий проектов, однако, по сути дела, она чаще всего проводилась тогда, когда уже было принято решение о начале строительства в избранном заранее месте. Поэтому результат оценки не мог повлиять на процесс реализации проекта.

Общая слабость проектов третьего этапа заключается в формальном соблюдении требования об участии общественности в принятии решений. Как и раньше, наблюдается тенденция опережения строительных работ.

Вместе с тем в регионах заметны определенные различия в активности общественного участия, причем они оказываются неодинаковыми на разных этапах развития процедуры.

На раннем этапе максимальной общественная активность была в Москве и отчасти в Санкт-Петербурге/Ленинграде. Это соответствует общему подъему социальной активности, характерному для страны в то время. На современном этапе общественная активность сохраняется более или менее высокой в Петербурге и снижается в Москве.

В байкальском регионе общественность энергично участвует в принятии решений по проектам, явно затрагивающим озеро Байкал, являющееся символом региона и величия природы. При этом пик активности, как и в Москве и в Петербурге/Ленинграде, приходится на период перестройки. Другие проекты ее почти не интересуют.

В Краснодарском крае общественность активно включается в процесс принятия решений при условии, что затронуты ее жизненно важные интересы, например, связанные с курортным бизнесом.