Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

6.3. Особенности проведения ОВОС

6.3. Особенности проведения ОВОС

Байкальский регион

С 1 января 1990 г. в соответствии с указанием Госкомприроды на ГЭЭ не принималась документация без информации по оценке воздействия на окружающую среду. Было указано, что материалы по ОВОС должны содержаться в разделе «Охрана окружающей среды» или быть изложены в специальном разделе «Оценка воздействия на окружающую среду». В последующих письмах Госкомприроды было указано, что при проведении ОВОС можно использовать Пособие по составлению раздела проекта «Охрана окружающей природной среды» к СНиП 1.02.01–85.

Однако до 2000 г. ОВОС не была закреплена законодательно по следующим причинам.

• В принятом в декабре 1991 г. Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» отсутствовал термин ОВОС и не содержались требования к процедуре проведения ОВОС.

• Во временной инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной деятельности в предпроектных и проектных материалах 1992 г. упоминалось про ОВОС, однако не содержалось процедурных требований.

• В Положении Совета министров 1993 г. об утверждении Положения о государственной экологической экспертизе не упоминалось об ОВОС.

В связи с отсутствием нормативного документа по ОВОС, четкой терминологии, требований к ОВОС в регионе не было единообразного подхода к требованиям по содержанию и формату материалов ОВОС. Особенностью этого этапа было отсутствие механизма реализации права общественности участвовать в принятии решения о реализации намечаемой деятельности. Поэтому роль ОВОС на данном этапе имела небольшое значение. В исследованных частных случаях роль ОВОС оказывалась сколько-нибудь значимой при условии участия общественности (пансионат «Семениха»). В большинстве же случаев проводилась оценка уже готовых проектных решений.

Такая же ситуация характерна для первого (самого раннего) этапа. В это время сначала готовился проект реализации объекта или намерения. Затем просчитывались последствия его осуществления. На основе результатов подсчетов принималось решение о возможности осуществления намечаемой деятельности. Результаты экологической оценки проекта использовались для обоснования уже принятых проектных решений.

В 2000 г. Госкомэкологией РФ утверждается новое Положение об ОВОС, которое регистрируется Минюстом РФ.

Положение устанавливает области применения экологической оценки; определяет права, обязанности, процедуры взаимодействия участников процесса, в том числе общественности; устанавливает требования к материалам по оценке воздействия.

Положение содержит требование о проведении ОВОС для всех видов документации, проходящей экологическую экспертизу. При этом предусматривает введение региональных систем отбора видов деятельности, требующих полной оценки воздействия и сокращенной для экологически незначимых видов деятельности.

К сожалению, Положение не решило проблему выработки оптимальных подходов к системе отбора проектов. Следует отметить, что и на сегодняшний день для Иркутской области не разработаны и не согласованы со уполномоченным органом региональные системы отбора видов деятельности, требующих полной оценки воздействия или сокращенной – для экологически незначимых видов деятельности. Заказчик вынужден проводить оценку воздействия всех объектов ГЭЭ по полной программе, что не способствует повышению эффективности работы.

Отличием нового Положения являются требования к организации участия общественности. Предусматривается открытость материалов ОВОС. Общественности предоставляется возможность влиять на цели и задачи экологической оценки, начиная с ранних стадий. Однако в Положении не определены значимые воздействия, в связи с чем инициаторы проектов представляют зачастую много формальной и излишней информации, не влияющей на принятие решения. Роль ОВОС поэтому во многих исследованных частных случаях и на данном этапе не имела должного значения.

Западный Кавказ (Краснодарский край)

При анализе ОВОС во всех рассмотренных случаях основное внимание обращалось, прежде всего на то, в какой мере выполнялись требования законодательства об учете экологических последствий проекта и как учитывались результаты ОВОС во всей процедуре принятия решений. Это было важно потому, что инвесторы нередко рассматривают ОВОС исключительно как формальное условие прохождения ГЭЭ, а не как инструмент для проверки или улучшения своих намерений.

На каждом из трех этапов проведенного анализа действовали разные процедуры оценки воздействия на окружающие ландшафты.

Ранний этап. В то время, в период социалистического планового хозяйства, действовали принципы получения конечного продукта хозяйствования нередко без учета последствий воздействия на окружающую среду. Масштабные проекты до середины 1970-х гг., такие, как «Марьяно-Чебургольская оросительная система», бесспорно, оказывали огромное влияние на окружающую среду (уничтожение водно-болотных угодий, отбор стока р. Кубань, загрязнение вод широким спектром химикатов, применяемых в сельском хозяйстве и т. п). Разработанные природоохранные мероприятия (восполнение утраченных рыбных запасов выращиванием малька на рыбозаводах т. п.) впоследствии не могли компенсировать ущерб природе и вред здоровью людей, нанесенный использованием гербицидной технологии выращивания риса. Оценка экологических последствий проекта не проводилась. Очевидно, что все природоохранные меры вводились в проект в рабочем порядке в соответствии с действующими в то время нормативами проектирования. В составе технического проекта имеется том «Природные условия», но по сути в нем оценивается влияние природных условий на реализацию проекта.

В конце 1970-х гг., судя по примеру проекта «Увеличение емкости Краснодарского водохранилища», возможные последствия реализации различных вариантов проекта достаточно широко обсуждаются в томе «Охрана природы», предлагаются и меры по уменьшению негативных последствий проекта. Но это касается только сильно влияющего на окружающую среду гидротехнического строительства.

В проекте «Организация и ведение хозяйства в защитных лесных насаждениях колхоза им. А. А. Жданова Павловского района Краснодарского края» также оценивается влияние природных условий на реализацию проекта, но о защите окружающей среды – всего несколько строк.

Средний этап. Процедура ОВОС и природоохранные мероприятия, несмотря на нормативно предусмотренную их необходимость, и на этом этапе были далеки от совершенства. Так, в «Схеме улучшения технического состояния и благоустройства Краснодарского водохранилища» и «Правилах эксплуатации водохранилища», а также в проекте «Волногасящий пляж в районе базы отдыха Ростсельмаш» ОВОС не проводилась. Однако соответствующие пункты этой процедуры, связанные с описанием ОС и оценкой воздействия были обозначены в разделе по Охране природы. В «Схеме…» и «Правилах…» состояние ОС оценивалось по многим параметрам. Эти проекты по своей сути предназначались для смягчения воздействия существующих объектов на ОС.

Более четко процедура ОВОС обозначена в проектной документации «Объездная дорога Сочи», разработанной ЦНИИП градостроительства в 1998 г. Там она называется «Экологическое обоснование проекта строительства автомобильной дороги Обход Сочи». Точная структура документа не известна, но есть ссылка на следующие пункты: шумовой режим, загрязнение атмосферного воздуха, геологические условия, решения по охране растительного и животного мира и др. Однако почти все эксперты, участвовавшие в ГЭЭ, отмечали низкое качество представленного «Экологического обоснования…»

Современный этап. Достаточно полно оценить материалы ОВОС из-за их недоступности нам почти не удалось. О названии и структуре документов можно было судить по представленным на экспертизу ТЭО или техническим проектам. Исходя из имеющихся у нас источников, экологическая оценка объектов осуществлялась согласно действующим в это время нормативным документам, среди которых наиболее важные: «Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности» 1995 г. и Федеральный закон об охране ОС 2002 г. В этих документах установлены конкретные требования к материалам ОВОС. Коротко прокомментируем особенности ОВОС каждого из трех рассмотренных нами проектов.

Реконструкция и строительство Геленджикского морского порта. Кто и когда составлял ОВОС, нам не известно. Документ называется «Заявление о воздействии на окружающую среду», в нем приводится оглавление с перечнем основных позиций раздела «Природа, население, хозяйство». Здесь же излагаются альтернативные варианты места строительства Геленджикского морского порта. Так как материалы ОВОС недоступны, о методах анализа и прогноза можно сказать достаточно мало, но в заключении ГЭЭ часто фигурируют фразы: «Исходные данные и расчеты не предоставлены». Полнота и качество (достоверность) ОВОС характеризуются нами на основании заключения ГЭЭ № 31. Неудовлетворительна оценка в целом по ландшафтам и отдельным его элементам, почвам, а также по археологии, архитектуре, населению и хозяйству. ОВОС-2, используемая на втором этапе проведения ГЭЭ, уже на федеральном уровне, по структуре документов, компенсационным мероприятиям, по полноте и достоверности, по-видимому, похожа на ОВОС-1, но отличается добавлением общественных слушаний.

Нефтепроводная система КТК. Название документов ОВОС-1 и ОВОС-2, кто и когда их составлял, методы анализа и прогноза воздействий объекта на отдельные компоненты природы, население и хозяйство не известны.

Реконструкция и благоустройство территории пляжа пансионата «Олимпийский-Дагомыс» в г. Сочи. ОВОС была предоставлена в составе рабочего проекта в виде «Экологического обоснования природопользования». Структура документа с перечнем основных позиций раздела «Природа, население, хозяйство», а также методы анализа и прогноза воздействия не известны. Однако в экспертном заключении упоминаются расчеты рассеивания загрязняющих веществ в атмосфере и совокупность факторов, влияющих на качество используемых рекреационных ресурсов, а также в целом на состояние окружающей природной среды и среды обитания человека. В целях исключения указанных негативных экологических воздействий на ОС проектом предусмотрен комплекс соответствующих природоохранных мероприятий – как в период строительства, так и в ходе эксплуатации пляжного комплекса. Эти мероприятия, предложенные в «Экологическом обосновании природопользования», выполнены в объеме, позволяющем оценить степень воздействия объекта на окружающую среду, и направлены на охрану поверхностных вод, почв, растительного мира и подземных вод, утилизацию твердых бытовых отходов, защиту от шумового воздействия с выполнением акустического расчета. Компенсационные мероприятия не отмечены, так как воздействие на ОС малозначительно, а земля отчуждена достаточно давно. В принципе, эти материалы ОВОС соответствуют требованиям, предъявляемым к ним «Положением об ОВОС» от 16 мая 2000 г.

Как свидетельствуют изученные примеры, название документа, содержащего оценку воздействия проекта или намечаемой деятельности на ОС, бывает различным. В то время как для федеральных проектов речь идет об ОВОС обоснования инвестиций и технических проектов, для малых проектов в ТЭО составляется глава «ООС (охрана окружающей среды)». Комиссия ГЭЭ обычно признает этот документ в качестве ОВОС.

Качество материалов ОВОС, также бывает различным. Характеристики таких компонентов природной среды, как воздух и воды, почвы, геологическое строение, бывают достаточно конкретными и подробными. Эти характеристики основываются на стандартах состояния и качества ОС и нормах допустимого загрязнения. Главы о растительности и животном мире бывают обычно менее подробными. При этом инвестор должен использовать нормы компенсации ущерба лесам, установленные в лесном хозяйстве для различных пород и возраста, а также животному миру и ихтиофауне.

Согласно существующим нормативам ОВОС должна сопровождать все объекты ГЭЭ. Механизма классификации объектов ОВОС не разработано, хотя регионы имеют право разработки упрощенных процедур для проектов с незначительным воздействием на ОС.

Материалы ОВОС дают довольно подробное описание исходных условий и прямого воздействия, но кумулятивные и косвенные воздействия описываются менее подробно.

Нередко качество мероприятий по снижению воздействия не отвечает установленным требованиям, обязанности сторон и затраты не определены, хотя это и требуется по действующему положению.

Московский регион

Статус процедуры ОВОС в Москве обладает высокой степенью неопределенности. С одной стороны, она законодательно закреплена и призвана быть стержнем экологических обоснований. С другой, в силу инерции, недостаточной требовательности со стороны органов, отвечающих за охрану окружающей среды, и правового нигилизма, ОВОС не получила распространения. Показательно, что даже в руководствах по экологическому обоснованию городского строительства это понятие отсутствует.

Число проектов, включающих раздел ОВОС, в московском регионе очень мало, буквально единицы.

Возникает вопрос, в чем заключаются отличия ОВОС от традиционного раздела «Охрана окружающей среды»? Главные особенности ОВОС – рассмотрение альтернатив, взаимозависимость проектных решений и экологического обоснования, связанная с ней итеративность процесса оценки, внимание к отдаленным последствиям. Ясно, что в условиях мегаполиса, при дефиците свободных площадей и преобладании гражданских проектов, эти условия не соблюдаются. Здесь лежит объективная причина неразвитости процедуры ОВОС в Москве.

Если же допустить, что общепринятый формат раздела «Охрана окружающей среды» представляет собой один из видов ОВОС, то обнаруживаются следующие признаки его эволюции:

1) повышение уровня прогнозирования качества атмосферного воздуха от этапа к этапу;

2) на третьем этапе включение в состав обязательного раздела детальной оценки шума;

3) повышение уровня детальности инженерно-геологических работ, в частности, прогноза опасных явлений (подтопления, просадок и т. п.);

4) расширение программы экологических исследований с включением вопросов статуса охраняемых видов растений и животных, лихеноиндикации качества воздуха, визуальных оценок и др.;

5) унификация содержания раздела и стандартизация процесса его разработки с переходом на готовые трафареты, в которых от проекта к проекту меняется только фактический материал.

Санкт-Петербургский регион

Единой системы для разных этапов процесса принятия решений – выполнять ОВОС или готовить раздел «Охрана окружающей среды» – в регионе не сложилось. В период до 1994 г. раздел ОВОС готовился, по-видимому, не для всех проектов. С 1994 по 2000 гг. ОВОС готовилась для стадии ОИ или, в случае объединения стадий, для стадии ОИ + ТЭО. С 2000 г., с принятием нового «Положения об ОВОС» и исчезновением процедуры скрининга, ОВОС стал проводиться для всех этапов процесса проектирования. В частности, для таких проектов, как кольцевая автодорога, готовились и ОВОС (в одном томе, с основными принципами, расчетами), и ООС (в нескольких томах, с подробным перечислением природоохранных мер вдоль трассы).

На практике ОВОС очень часто выполняется поздно, уже в проектном цикле, после разработки проекта и принятия основных технических решений, когда уже идет проектирование следующего этапа (например, во время разработки ОВОС на стадии ОИ идет разработка ТЭО). Из интервью с анонимным респондентом, биологом БИН РАН (Санкт-Петербург): «ОВОС делают, когда проект уже разработан, нам просто дают заказ».

Фирмы, разрабатывающие ОВОС. На рынке экологических консалтинговых услуг Санкт-Петербурга выделяется несколько крупных фирм (например, Городской центр экспертиз), которые подготавливают документы ОВОС, и много мелких фирм и отдельных экспертов, которые привлекаются фирмами как субподрядчики. Часто складывается следующая ситуация: одна фирма или исследовательская группа приглашает другую и пр. В некоторых сферах разработка разделов ОВОС не вызывает проблем и многие эксперты могут заниматься этим (в таких сферах, как проект нормативов ПДВ, нормативы образования отходов и пр.). В других сферах специалистов немного – защита от шума и вибрации (кафедра экологии Балтийского государственного технического университета), охраны окружающей среды при строительстве дорог (ЗАО «Экотранс-Дорсервис»). Есть сферы, которые, как правило, слабо отражены в документах ОВОС или вообще отсутствуют: охрана животного мира, инсоляция, общественное участие.

Взаимодействие исполнителя ОВОС с заказчиком. Как показывает личный опыт, связи исполнителя ОВОС с инициатором затруднены и часто перекрываются посредниками (консалтинговыми фирмами), которые не заинтересованы в том, чтобы «беспокоить заказчика по пустякам», и не запрашивают у него необходимые документы. В результате исполнители ОВОС работают без контакта друг с другом и с инициатором и практически не могут оказать влияния на процесс принятия решений.

Качество ОВОС. Несмотря на принятие в 2000 г. нового Положения об ОВОС, исполнители, как правило, ориентируются на предыдущее Положение об ОВОС от 1994 г. и, в особенности, на «Практическое пособие к СП 11–101–95 по разработке раздела «Оценка воздействия на окружающую среду» при обосновании инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений», разработанное ТП «ЦЕНТРИНВЕСТпроект» (Госстрой России). Это связано в первую очередь с тем, что органы ГЭЭ не восприняли новую идеологию ОВОС (процедуры, а не документа), заложенную в новом «Положении об ОВОС», и, будучи не в состоянии проверить качество ОВОС как процедуры, продолжают предъявлять требования только к содержанию ОВОС.

В результате по содержанию раздел ОВОС, как правило, не отличается от раздела «Охрана окружающей среды» (исключение из рассмотренных случаев – ОВОС кольцевой автодороги вокруг Санкт-Петербурга). Как правило, в ОВОС отсутствует нетехническое резюме, отсутствует или выполнен с низким качеством раздел по участию общественности, либо разработаны разделы по охране ландшафтов, животного мира (проводится расчет ущерба рыбным запасам), почв.

Можно сделать общий вывод, что ОВОС представляет собой природоохранное сопровождение проекта и его цель – доказать, что проект не окажет значительного влияния на окружающую среду.

Общественное участие в ОВОС. В период до 2000 г. общественное участие не учитывалось ГЭЭ и не являлось составной частью процедуры ОВОС. ГЭЭ проверяла наличие согласования с органами местного самоуправления. В Положении об ОВОС от 2000 г. появились многочисленные процедурные требования к организации общественного участия в ОВОС. Из этих требований, как правило, выполняется только одно – о проведении общественных слушаний, наличие протокола которых проверяется при проведении ГЭЭ. Однако на заключение ГЭЭ не влияет характер претензий общественности, результат слушаний и нарушения при их проведении.

Систематически допускаются следующие нарушения:

• не предоставляется доступ к техническому заданию на проведение ОВОС и не проводятся его общественные обсуждения;

• доступ к ОВОС не предоставляется или предоставляется с большими ограничениями – ОВОС часто не является открытым документом, даже с точки зрения органов ГЭЭ;

• публикации о проведении слушаний появляются в печати поздно по сравнению с требованиями Положения об ОВОС:

• ОВОС и проект не корректируются по результатам общественных слушаний.

Максимальное количество конфликтов с общественностью в последнее время связано с т. н. уплотнительной застройкой, когда в сложившиеся городские кварталы встраиваются новые жилые дома. Эти дома, как правило, удовлетворяют требованиям санитарно-гигиенических нормативов, однако вызывают протесты населения, так как пустовавшие участки, как правило, уже использовались.

Местное законодательство. С 2000 по 2004 г. в сфере организации общественного участия в Санкт-Петербурге действовало Распоряжение губернатора Санкт-Петербурга «Об участии граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, осуществляемой при реализации инвестиционных предложений». Это распоряжение не содержало гарантий прав граждан и привело к фактическому отсутствию учета общественного мнения при принятии градостроительных решений.

25 февраля 2004 г. был принят закон Санкт-Петербурга «О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга». В законе подробно регламентирован порядок информирования граждан о принятии градостроительных решений и порядок проведения общественных слушаний. Кроме того, сформулированы условия признания информирования и слушаний несостоявшимися. Это дало возможность успешно оспаривать нарушения прав граждан в судебном порядке.

Некоторые нормативно-методические разработки регионального уровня оказывали влияние на подготовку ОВОС. Например, «Рекомендации по основным вопросам воздухоохранной деятельности» (Минприроды РФ, НИИ «Атмосфера», 1995) и «Временные рекомендации по вопросам воздухоохранной деятельности в Санкт-Петербурге и Ленинградской области» (Санкт-Петербург, Ленкомэкология, НИИ Атмосферы, 1998).