Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

5.1. Общий ход принятия решений

5.1. Общий ход принятия решений

Ниже в трех таблицах (8, 9 и 10), характеризующих ход принятия решений, использованы следующие буквенные обозначения, соответствующие названным выше этапам процедуры:

Об – объект (пример или случай)

ДН – декларация о намерениях

ОИ – обоснование инвестиций

ТЭО – технико-экономическое обоснование

ТП – технический (рабочий) проект

РП – разрешительная процедура в целом

Р1 – выбор участка

Р2 – землеотвод

РР – разрешение на реализацию намерения

УО – участие общественности, организованное:

ИД – инициатором деятельности

О – самой общественностью

Э – экспертиза

ГЭЭ – государственная экологическая экспертиза

Стр – строительство объекта/реализация намерения

Н – нет

Д – да

(+) – РП проведена в соответствии с действующим законодательством (-) – РП проведена с нарушением действующего законодательства

В клетках таблиц арабскими цифрами от 1 до 10 обозначена последовательность прохождения этапов процедуры. Использованы те же индексы объектов (примеров, случаев), что и в их списке, приведенном в главе третьей. В примечаниях по каждому примеру (объекту) описаны наиболее существенные особенности процедуры.

Из сопоставления трех таблиц (8, 9 и 10) следует, что в раннем периоде только в одном случае можно формально говорить о нарушениях действовавшего в то время законодательства, но лишь потому, что объект (Третье автомобильное кольцо в Москве) строился очень долго и последняя стадия его осуществления пришлась уже на то время, когда появилась ГЭЭ и общественность приобрела законные права участия в обсуждении таких проектов.

Таблица 8. Общий ход принятия решений. Современный этап (1997–2002 гг.)

¹ Д (да) ставилось, если общественное участие хотя бы в одной из форм оказало влияние (значительное или незначительное) на процесс принятия решений (см. табл. 24 в Главе 7). В других случаях ставилось Н (нет).

Таблица 9. Общий ход принятия решений. Средний этап (1989–1993 гг.)

¹ См. примечание к табл.8.

Таблица 10. Общий ход принятия решений. Раний этап (1997–2002 гг.)

¹ См. примечание к табл.8.

Эта ситуация обусловлена тем, что в раннем периоде действовал четко регламентированный государством порядок прохождения государственных проектов через государственные же инстанции при практически полном отсутствии у общественности законодательно оформленных прав на участие в принятии экологически значимых решений. И хотя в это время уже были приняты экологические нормы, которые проектировщикам необходимо было соблюдать (санитарно-гигиенические, строительные), имеющаяся в нашем распоряжении документация не позволяет установить, выполнялись ли они. Тем не менее на рубеже 1980-х гг. активность общественности в виде писем в различные инстанции, публикаций в газетах, выступлений на радио и т. п. и особенно в форме участия экологов в экспертных комиссиях стала возрастать и иногда оказывалась действенной.

Следует отметить еще одну особенность раннего периода. В это время, несмотря на доминанту экономических соображений, соответствующих характеру плановой социалистической экономики, в рамках единой экспертизы рассматривались совокупно технологические, хозяйственные, социальные и экологические аспекты проектов, особенно – крупных проектов, вызывающих заметный общественный резонанс. И заключение этой единой экспертизы очень часто было решающим.

В дальнейшем же, по мере отделения экологической экспертизы, приобретшей самостоятельность, от инстанций, принимающих окончательное решение, роль экологических аргументов нередко парадоксальным образом снижается, поскольку четкий механизм взвешивания значимости экономических, социальных и экологических аргументов до настоящего времени не сформировался.

В среднем и современном периодах законодательство изменилось в сторону его экологизации. Но инициаторы и разработчики проектов далеко не всегда стремились его исполнять и нередко нарушали установленные процедуры. Рассматриваемые примеры позволяют выявить роль ряда факторов, как стимулировавших такие нарушения, так и противодействовавших им.

Таблица 11 показывает, что в современный период:

1) из семи случаев некорректно процедуру проводили 6 государственных и 1 частный инициатор; при этом число государственных и частных инициаторов было сравнимым (9 и 6 соответственно);

2) из семи некорректных случаев 5 случаев выделяются несвоевременной подачей материалов на экспертизу;

3) из семи некорректных случаев 6 случаев характеризуются двухступенчатой процедурой;

Таблица 11. Соответствие общего хода процедуры законодательству в современный и средний периоды (число случаев)

4) из шести случаев с большим воздействием на окружающую среду 4 проходили процедуру некорректно.

В средний период:

1) из одиннадцати случаев 10 инициировались государством и только 1 частным инвестором, но именно этот случай был корректным;

2) из шести случаев с большим воздействием на окружающую среду 4 были некорректными.

Таким образом, сопоставив 26 случаев, мы можем отметить, что:

• соотношение между числом корректных и некорректных случаев в оба периода сопоставимо – тех и других выявляется примерно поровну;

• в современный период роль фактора «государственный или частный инициатор» заметна, а в средний период она снимается в силу естественных причин;

• случаи со значительным воздействием на окружающую среду в оба периода чаще проводятся с нарушениями законодательства (или нарушения законодательства более очевидны);

• по-видимому, несвоевременность подачи материалов на экспертизу бывает причиной некорректности всей процедуры чаще в современный период и реже в средний;

• сложность процедуры в средний период (в отличие от современного) не сказывается на ее корректности.

Сопоставляя все доступные материалы (документацию, суждения участников процесса, публикации в прессе), можно высказать некоторые наши экспертные суждения еще и о других причинах некорректного проведения процедуры в современный период.

Во-первых, в результате появления множества мелких и непрофессиональных фирм, выполняющих заказы инициаторов деятельности, снизилось качество разработки предпроектной и проектной документации. Сами же инициаторы проектов плохо осведомлены о требованиях к процедуре и этим документам. Во-вторых, нередко инвесторы проектов, опасаясь отрицательного заключения ГЭЭ, различными путями заранее заручаются поддержкой властей, оказывающих затем давление на экспертные комиссии. В-третьих, часто инвестор бывает вынужден истратить полученные деньги максимально быстро и сознательно избегает проведения ряда этапов процедуры. В-четвертых, происходящее в последние годы кадровое и финансовое ослабление государственных природоохранных подразделений приводит к снижению качества самих экспертиз.