Книга: Ландшафтное планирование с элементами инженерной биологии

10.2. Общеевропейские рамки

10.2. Общеевропейские рамки

Ниже охарактеризованы наиболее важные инициативы Европейского союза и Совета Европы в области охраны окружающей среды, имеющие большое значение для ландшафтного планирования.

Важнейшим инструментом Европейского Союза (ЕС) в области охраны видов и биотопов являются «Директивы» по защите местообитаний флоры и фауны, а также по защите птиц[23]. Они ориентировали природоохранную политику ЕС не только на защиту видов, но и их жизненного пространства. Эти директивы вносят существенный вклад в сохранение биоразнообразия, требуя защиты также природных и близких к ним экосистем.

Страны-участницы должны представить в ЕС сведения о местообитаниях охраняемых видов, а также о ценных биотопах. Европейская Комиссия оценивает эти сведения и интегрирует их по биогеографическим регионам, объединяемым в сеть «Натура 2000», которая должна создать репрезентативную систему охраняемых территорий Европы. Страны-участницы ЕС обязаны поддерживать и развивать свои части этой системы. Возможные негативные воздействия на эту сеть, в том числе затрагивающие сеть планы и проекты, в обязательном порядке должны подвергаться экологической экспертизе, устраняться или компенсироваться. В дальнейшем обязательными будут также отчеты о состоянии сети.

Нужно отметить, что исполнение директив в странах ЕС идет с различными темпами и качеством. Тем не менее, это важный природоохранный инструмент. Он оказывает влияние на природоохранную политику, формируя ее новые стандарты.

В 1999 г. были выпущены директивы по допустимым нормам содержания двуокиси серы, окислов азота, пыли и свинца в воздухе. Эти директивы не только устанавливают нормы, но и методы измерения, а также цели охраны и восстановления качества воздуха. В случаях нарушения этих норм должны быть приняты необходимые меры. Для развития ландшафтного планирования эти линии весьма существенны, поскольку побуждают разрабатывать в его рамках соответствующие требования к мероприятиям по защите воздуха и включать их в контекст планирования.

Защита вод уже давно является одним из центральных компонентов политики ЕС. До сих пор, правда, эта политика была фрагментарной и привязанной преимущественно к допустимым нормам эмиссий. С тем, чтобы перейти к интегрированному подходу в этой сфере Европейская комиссия предложила в 1997 году соответствующую директиву.

Теперь поверхностные и подземные воды, а также прибрежные морские воды в пределах одно морской мили от берега будут рассматриваться как единое целое. Существуют предписания по улучшению их качества. Аквальные экосистемы и экосистемы, подверженные влиянию акваторий, должны защищаться и использоваться в соответствии с принципами устойчивого развития. В последующем они должны будут оцениваться по бассейнам, вне зависимости от политических (государственных) границ. Предлагается интегрированный подход, предусматривающий применение и норм эмиссий, и норм качества, и мониторинга, и технологий и мероприятий, нацеленных на достижение необходимого качества. Будут установлены определенные цели и критерии качества, этапы и сроки их достижения, так что к 2030 г. по опасным веществам будут достигнуты «нулевые» эмиссии. Будет установлено, что вода, не обладает только лишь моментальной рыночной ценностью, цена воды должна стимулировать переход к ее бережливому использованию.

В связи с этой директивой ландшафтное планирование должно подготовить адекватную базовую информацию о водах и выработать экологически обоснованные цели их использования, а также стать партнером водного хозяйства по достижению этих целей, обращая внимание в первую очередь на речные долины и морские побережья.

В 1985 г. ЕС ввел обязательные процедуры экологической экспертизы и оценки воздействия проектов на окружающую среду (EIA). Они были включены затем в национальные законодательства, а в 1997 г. обновлены. Эти процедуры предусматривают «сквозную», охватывающую все компоненты среды (в том числе и культурные компоненты) оценку влияния на них проектов, включаемых в специальные перечни. В результате общественности и замышляющим эти проекты организациям и лицам предоставляется информация, позволяющая предупредить возможные негативные воздействия проектов на окружающую среду. Эти воздействия должны быть с учетом природоохранных требований уменьшены или компенсированы. В целом, несмотря на трудности применения, эти процедуры способствовали усилению роли экологических требований.

Учитывая стратегическое значение процедур и результатов EIA, их целесообразно применять не только к отдельным отраслевым проектам. Поэтому в 1996 г. ЕС предложил более интегральную, комплексную директиву, обеспечивающую стратегическую оценку окружающей среды – SEA. Эта директива предписывает подвергать процедурам стратегической экологической оценки планы землепользования и все отраслевые планы, имеющие пространственно выраженный аспект (утилизация отходов, энергетика и др.). Кроме того, предписывается рассматривать и альтернативы таким планам, имеющие минимальное или нулевое воздействие на окружающую среду, а также выяснять долговременные последствия и кумулятивные эффекты различных планов.

Очевидно, что SEA обладает определенным соответствием задачам ландшафтного планирования. Вообще, в настоящее время ландшафтное планирование перенимает на себя ряд задач по экологической оценке последствий отраслевых планирований (водного, сельскохозяйственного и других), предоставляя для этой оценки интегрированную базовую информацию и выдвигая соответствующие критерии и цели. Таким образом, ландшафтное планирование может выполнять ряд задач SEA.

В ходе выполнения программы ЕС «Повестка 2000» должны быть увеличены инвестиции в природоохранные мероприятия, экологическое земледелие и лучшее удовлетворение и согласование между собой различных экологических требований к сельскому хозяйству. Будут разработаны стандарты и индикаторы для экологического мониторинга сельского хозяйства.

В целом, сельское хозяйство является важнейшим полем деятельности для ландшафтного планирования, равно как и партнером в финансировании рекомендуемых природоохранных мероприятий. Однако до сих пор экологический эффект вложенных средств остается недостаточным.

Региональная политика ЕС, благодаря действующим в этой сфере структурным фондам и муниципальным инициативам, поддерживаемым ссудами Европейского инвестиционного банка, оказывает большое влияние на территориальное развитие стран Союза.

Инициативы по интегральному региональному развитию в регионах ЕС возникали уже достаточно давно и в 1999 г. были объединены Европейской концепцией территориального развития (EUREK). Не обладая обязательным характером, эта концепция представляет собой общий документ стран-участниц ЕС, содержащий общий взгляд на основы будущего полицентрического развития европейских регионов, учитывающего их природное и культурное наследие и обеспечивающего равный доступ к инфраструктуре, информации и знаниям.

Ландшафтное планирование, безусловно, может внести свой вклад и в эту сферу региональной политики, предлагая экологическую ориентацию планам территориального развития.

С момента своего основания Совет Европы (СЕ) оказывает существенное влияние на решение проблем охраны окружающей среды далеко за рамками территориальных границ ЕС. Здесь уместно упомянуть только две инициативы, важные для развития ландшафтного планирования.

С тем, чтобы ликвидировать пробелы в подходах к охране ландшафтов, управлению ими и их развитию, в 2000 г. СЕ разработал конвенцию о ландшафтах. Принятое в концепции понятие ландшафт и осознание его ценности имеет универсальное значение и не ограничивается только лишь представлениями, связанными с особыми культурными ландшафтами.

Политические программы, поддерживающие эти универсальные представления, должны строиться на ясных правовых основах. Эти программы следовало бы систематически интегрировать в планирование землепользования и региональную политику. Для этого можно предложить четыре группы инструментов:

• инструменты охраны ландшафтов,

• инструменты управления ландшафтами,

• инструменты ландшафтного планирования (в его современном понимании),

• инструменты формирования целей развития качества ландшафтов.

Предложения этой конвенции по процедурам планирования весьма близки к принципам ландшафтного планирования. В дальнейшем могут быть предложены еще иные подходы достижению целей конвенции.

Совет Европы не обладает достаточной властью для внедрения этой конвенции. Стимулами для ее применения могут послужить сообщения об успехах по ее реализации и премии за достигнутые успехи.

В целом конвенция служит гармонизации действий и побуждает к обсуждению важнейшей темы «ландшафт».

Развивая паневропейскую стратегию сохранения ландшафтного и биологического разнообразия, СЕ занимается проблемам охраны природы в духе принятой в 1992 г. международной конвенции о биоразнообразии. Названная стратегия обеспечивает общие рамки для национальных и региональных действий по охране природы и окружающей среды в Европе и создает стимулы для инноваций и предупредительных мер в этой сфере. И хотя эта стратегия представляет собой в первую очередь отраслевой документ, она содействует интеграции природоохранных целей и в других сферах деятельности. Ее цели особенно важны для стран Центральной и Восточной Европы.

Центральной составной частью стратегии является создание паневропейской экологической сети (PEEN). В эту сеть будут на основе единого подхода интегрированы добровольные инициативы стран. Сеть должна будет объединить существующие программы и инициативы как «Натура 2000», действия в рамках Бернской, Боннской и Рамсарской конвенций[24] в течение ближайших 20 лет. В настоящее время готовится карта сети, не имеющая однако для стран ЕС обязательной правовой силы. Она сможет тем не менее вскрыть вероятные конфликты с другими планами – такими как планы развития транспортных сетей и т. д. Тем самым PEEN станет общественно значимым инструментом природоохранной политики, тесно связанным с ландшафтным планированием, которое должно будет с одной стороны предоставлять для развития сети базовую информацию, а с другой – принимать и воплощать ее общеевропейские требования.

Таким образом, к управлению политикой в области охраны окружающей среды и к территориальному планированию в Европе существуют разнообразные подходы. Ландшафтная концепция постепенно проникает в эти подходы. В то же время интегральной программы охраны и развития ландшафтов, устанавливающей иерархию целей и приоритеты, не существует. И хотя реализация такой программы едва ли осуществима в ближайшее время, обсуждение и решение проблем в этой области возможно и необходимо на базе новой европейской концепции территориального развития и директивы по стратегическому экологически ориентированному планированию. Поскольку гармонизация политики в области охраны окружающей среды принадлежит к центральным задачам ЕС, внешние связи ЕС, в том числе и с Россией, также должны базироваться на единых стандартах. Так что в Российской Федерации целесообразно развивать такую систему ландшафтного планирования, которая не противоречила бы европейской.