Книга: Хозяйство и общество: очерки понимающей социологии

§ 15. Коллегиальность и разделение властей

<<< Назад
Вперед >>>

§ 15. Коллегиальность и разделение властей

Господство может традиционно или рационально ограничиваться и сдерживаться при помощи особых средств.

Речь не об ограниченности господства в силу традиции или устава как таковых, что уже было попутно объяснено выше (см. § 3 настоящей главы и далее). Нас интересуют здесь специфические ограничивающие господство социальные отношения и союзы.

   1. Патримониальное или феодальное господство ограничено сословными привилегиями, а в наибольшей степени — сословным разделением властей, т. е. отношениями, о которых уже шла речь выше (§ 9, п. 4).

   2. Бюрократическое господство может быть ограничено (и как раз при самом полном развитии легального типа для того, чтобы работать только по правилам, обычно должно быть ограничено) посредством органов, которые на особых правах существуют наряду с бюрократической иерархией и

      a) осуществляют контроль и время от времени проверку точного соблюдения уставов,

      b) владеют монополией на создание всех или только определяющих объем полномочий чиновников уставов, а иногда и прежде всего

      c) также монополией на выделение необходимых для управления средств.

Об этих средствах далее будет сказано отдельно (§ 16).

   3. Любое господство может быть лишено монократического (обусловленного единоличностью управления) характера путем введения принципа коллегиальности. Но сам этот принцип может иметь совершенно разное содержание.

      a) Прежде всего, принцип коллегиальности может пониматься так, что наряду с монократическим обладателем господской власти имеются другие равно монократические обладатели власти, которым традиция или устав дают действенную возможность выступать в качестве кассационной инстанции и иметь право отсрочки по отношению к любым распоряжениям первого обладателя господской власти (коллегиальность кассаций).

Важнейшие примеры: трибуны (а первоначально — эфоры) Античности; capitano del popolo Средневековья; советы рабочих и солдат и их уполномоченные (в Германии] в период от 9 ноября 1918 г. до освобождения регулярного управления от этой контрольной инстанции, располагающей правом вето.

      b) Совершенно иной смысл принцип коллегиальности приобретает, когда распоряжения властей имеют не монократический характер, а принимаются на основе предшествующего обсуждения и голосования, т. е. когда согласно уставу распоряжение, чтобы стать обязательным, должно быть продуктом не одного, а нескольких совместно действующих лиц (техническая, или функциональная, коллегиальность). При этом может действовать

         ?) принцип единогласия или

         ?) принцип большинства.

      c) Результатом ситуации, описанной в п. а) (коллегиальность кассаций), оказывается наличие нескольких равноправных обладателей монократической власти, которые должны действовать совместно, не разделяя обязанности; вопрос конкуренции при работе по одному и тому же делу решается либо механически (жребий, очередность, оракул), либо благодаря вмешательству контролирующей инстанции (см. п. 2. а) с тем результатом, что, в конечном счете, каждый обладатель власти становится кассационной инстанцией по отношению к каждому другому.

Важнейший пример: римская коллегиальность легитимных магистратур (консул, претор).

      d) Разновидностью ситуации, описанной в п. b (функциональная коллегиальность), является положение, когда, хотя и имеется материально монократический primus inter pares, все распоряжения должны проходить только при согласовании с другими, формально равноправными членами коллегии; расхождения во взглядах по важным вопросам могут вести к распаду коллегии из-за отставки кого-то из ее членов, тем самым создается угроза положению монократического господина (коллегиальность действия с главенствующим руководителем).

Важнейший пример: положение английского премьер-министра внутри кабинета. Оно, как известно, сильно изменялось. Вышеприведенная характеристика относится, конечно, в материальном смысле, скорее, к эпохе кабинетного правительства.

Не обязательно ослабить, но, может быть, иногда темперировать господство в смысле его рационализации способны коллегии советников при монократическом господине. В конечном счете, они могут получить власть над господином, особенно если коллегия имеет сословный характер. Далее рассматриваются некоторые из таких случаев.

      e) Вариант ситуации, описанной в п. d: корпорация советников приписана к монократическому господину, обязанному в силу традиции или устава обращаться к ней за советом, которому он формально может не следовать, но пренебрежение которым делает его ответственным в случае неудачи.

Важнейший пример: придание сената как «советующей» инстанции магистратам, из чего впоследствии (благодаря контролю над финансами) фактически возникло его господство над магистратами. Первоначально царил приблизительно описанный выше стиль взаимоотношений. Но благодаря фактическому финансовому контролю, а также сословной идентичности сенаторов и формальной выборности чиновников сложилась фактическая зависимость магистратов от решений сената; формула «Si eis placeret», выражавшая необязательный характер рекомендаций сената, позднее стала звучать примерно как «будьте любезны!» при настоятельном требовании.

      f) Несколько иначе выглядит случай, когда в учреждении существует специфицированная коллегиальность, т. е. когда подготовка и доклад по отдельным относящимся к их компетенции вопросам доверяются специалистам (иногда нескольким по одному вопросу), а решение принимается голосованием всех членов коллегии.

В большинстве государственных советов и других подобного рода образованиях прошлого это можно было наблюдать в более или менее чистом виде (как в английском Государственном совете до периода господства кабинета). Как бы ни велика была порой власть таких советов, они никогда не экспроприировали государей. Наоборот, государь при определенных обстоятельствах обращался к совету, чтобы сбросить кабинетное правительство (партийного лидера), в Англии — безуспешно. До некоторой степени такая структура характерна для специализированных министерств наследственно-харизматического или плебисцитарного (американского) типа, которые основаны на разделении властей и назначаются господином (королем, президентом) по его выбору для укрепления его собственного положения.

      g) Специфицированная коллегиальность может быть представлена просто группой советников, чьи высказывания «за» или «против» представляются господину для принятия им свободного решения (как в п. е).

Различие (пп. е и g) в том, что в последнем случае спецификация деятельности проводится более основательно. Такова примерно была прусская практика при Фридрихе Вильгельме I. Деятельность коллегии здесь всегда ориентирована на поддержку власти господина.

      h) Рационально специфицированная коллегиальность является острым оружием против традиционной коллегиальности старейшин, совместное решение которых считается гарантией применения действительно традиционного права, а иногда — путем кассации — защищает традицию от враждебных ей установлений.

Пример традиционной коллегиальности — многие из герузиев Античности; кассация была прерогативой ареопага в Афинах, patres в Риме (последние описаны в п. 1 ниже).

      i) Ослабление господства может быть осуществлено путем применения принципа коллегиальности к высшей (все равно, формальной или материальной) инстанции (в крайнем случае, к самому господину). Эта ситуация по своей казуистике аналогична рассмотренной в пп. d-g. Ответственные за отдельные сферы могут либо меняться, либо сохранять свой круг ведения. Коллегиальность существует, пока легитимность распоряжений требует (формального) участия всех членов коллегии.

Важнейшие примеры: швейцарский бундесрат с его неоднозначным разделением компетенций и принципом очередности, революционные коллегии народных депутатов в России, Венгрии, одно время в Германии, в прошлом — венецианский «Совет одиннадцати», коллегии анзианов и т. д.

Многие случаи коллегиальности в патримониальных или феодальных союзах господства представляют собой:

   ?) проявления сословного разделения властей (коллегиальность сословного штаба управления или сословных апроприаторов), либо

   ?) солидарные с господином коллегиальные представительства патримониального чиновничества, выступающие против объединенных сословных обладателей власти (госсоветы, см. выше, п. f), либо

   ?) совещательные, а при определенных условиях и принимающие решения коллегии, на которых господин председательствует и присутствует (или же получает отчет об обсуждении и голосовании) и через посредство которых — поскольку они состоят частью из

      ??) специалистов-профессионалов, частью из

      ??) лиц, обладающих специфическим сословным престижем, — он может пополнить свои, по отношению к растущим требованиям профессионального подхода все более дилетантские знания таким образом, что у него будет возможность принять собственное обоснованное решение (см. п. g выше).

В случае, обозначенном литерой у, господин, естественно, делает упор на представление как можно большего количества гетерогенных и, возможно, даже противоречащих друг другу

   ??) профессиональных мнений и

   ??) интересов,

чтобы оставаться разносторонне информированным и иметь возможность играть на противоречиях.

В случае, обозначенном литерой ?, господин, наоборот, часто (но не всегда) придает значение единообразию мнений и позиций (источник «солидарных» министерств и кабинетов в так называемых конституционных или иных государствах с эффективным разделением властей).

В случае, обозначенном литерой ?, коллегия, выступающая в качестве представителя интересов апроприации, будет делать упор на единство мнений и солидарность, однако не всегда сможет это обеспечить, ибо любое присвоение путем сословных привилегий порождает столкновение интересов.

Для случая, описанного как п. а, типичны сословные собрания, сословные комитеты и предшествующие им, часто встречающиеся не только на Западе, собрания вассалов (Китай). Для случая, описанного как п. ?, типичны первоначальные, сплошь коллегиальные учреждения возникающих современных монархий, состоящие прежде всего, но не только, из юристов и финансовых экспертов. Для случая, описанного как п. у, характерны государственные советы тех же самых западных монархий, а также и других в разных частях мира. Еще в XVIII в. считалось нормальным, что архиепископ получает место в английском кабинете. В общем же советы представляли собой смешение знатных персон, так называемых R?ten von Haus aus226, и профессиональных чиновников.

   k) Всякое противоречие групповых интересов может дать господину преимущество в торге и борьбе с сословиями, ибо коллегиальными из-за их внешней формы можно называть также ассоциации, которые должны соединять в качестве делегатов представителей борющихся идеальных, властных или материальных интересов с целью улаживания конфликта интересов путем компромисса (коллегиальность компромисса в противоположность служебной или парламентской коллегиальности голосования).

Этот случай в грубой форме реализуется в сословном разделении властей, где решения всегда достигаются только через компромисс привилегированных (см. об этом ниже). В наиболее рациональной форме — путем отбора делегатов по признаку сословного или классового положения или по степени заинтересованности в актуальном конфликте. Голосование в такой корпорации, если оно предусмотрено, может не играть никакой роли, важен, наоборот, компромисс:

   ?) достигнутый в результате договоренности заинтересованных сторон или

   ?) навязанный господином после заслушивания заявлений сторон.

О своеобразной структуре так называемого сословного государства подробнее будет сказано далее. Для нее характерны разделение курий («лорды» и «общины» — церковь имела свои особые convocations — в Англии; дворяне, духовные, tiers etat — во Франции, многочисленные категории немецких сословий) и необходимость искать решения, которые господин часто воспринимал как необязательные рекомендации, путем компромисса в рамках отдельных сословий, а затем — между сословиями. Ставшую ныне вновь современной теорию профессионально-сословного представительства (см. § 22 данной главы) можно упрекнуть в недостаточном понимании того, что единственным средством достижения успеха является не голосование, а компромисс. В свободных рабочих советах дела должны решаться не голосованием, а материально, как экономически обусловленные вопросы власти.

   l) Наконец, родственный предыдущему (п. k) случай, когда коллегиальность голосования обеспечивается объединением нескольких до того автокефальных и автономных групп в новый союз, благодаря чему их (голосующие в новом союзе) руководители или представители получают (хотя и дифференцированное) право влиять на коллективные решения в силу апроприации голосов членов своих групп (коллегиальность слияния).

Примеры: представительства фил, фратрий и родов в античных советах, средневековый союз родов времен consules, mercadanza цехов, делегаты от профессий в центральном совете профсоюзов, бундесрат или сенат в федеративных государствах, эффективная коллегиальность в коалиционных министерствах или коалиционных правительствах (максимум коллегиальности — при пропорциональном распределении мест, как в Швейцарии).

   m) Особым образом складывается коллегиальность голосования избранных парламентских представителей, о чем речь пойдет отдельно. Предварительно можно сказать, что она строится:

      1) либо на вождизме, и тогда коллегия являет собой свиту приближенных,

      2) либо на партийно-коллегиальной организации; тогда она устроена по типу «парламентаризма без вождя».

Здесь необходимо разъяснение о партиях, которое будет дано в § 18.

Коллегиальность (кроме случая монократической кассационной коллегиальности) почти неизбежно означает торможение точного и однозначного, и прежде всего быстрого (а если коллегиальность присутствует в иррациональных формах, то и профессионально адекватного), принятия решений. Это поначалу не пугало государей при введении профессионального чиновничества. Но именно это же и привело к вытеснению коллегиальности, когда была осознана важность скорости решения и действия. Внутри коллегиальных руководящих инстанций возрастала в целом и становилась формально и материально преобладающей власть ведущих руководителей (епископ, папа в церкви, премьер-министр в кабинете). Интерес к оживлению коллегиальности руководства возникает сначала из потребности ослабления господина как такового, потом — из недоверия и ресентимента, и не столько со стороны подданных (те как раз в основном и уповают на вождя), сколько со стороны штаба управления, причем в отношении монократического руководства. Это верно не только и не столько для негативно привилегированных слоев, сколько именно для позитивно привилегированных. Коллегиальность не есть нечто специфически демократическое. Там, где привилегированные слои хотят обезопасить себя от угрозы негативно привилегированных слоев, они всегда стремятся и должны стремиться к тому, чтобы не дать появиться монократической господской власти, которая могла бы опереться именно на эти негативно привилегированные слои, т. е. должны стремиться к тому, чтобы наряду с соблюдением строжайшего равенства привилегированных (об этом отдельно далее, в § 16 данной главы) создавались и поддерживались коллегиальные учреждения, которые осуществляют контроль и имеют исключительное право принятия решений.

Типы к п. т: Спарта, Венеция, догракховский и султанистский сенат в Риме, воспроизведенный в Англии в XVIII в., Берн и другие швейцарские кантоны, средневековые родовые государства с их коллегиальными консулами, mercadanza, объединявшая торговые, а не рабочие цеха (последние при этом легко становились добычей нобилей или сеньоров).

Коллегиальность обеспечивает более основательное и продуманное управление. Там, где вместо точности и быстроты нужно предпочесть именно эти качества, к коллегиальности — с учетом названных мотивов — обычно обращаются и сегодня. Она всегда служит разделению ответственности, которая в больших коллегиях исчезает вовсе, в то время как монократия утверждает ответственность однозначно и неоспоримо. Крупные задачи, требующие быстрого и целостного решения, обычно — и с чисто технической точки зрения не без основания — отдаются в руки монократических «диктаторов» с возлагаемой на них персональной ответственностью.

Ни сильная единая внешняя, ни такая же внутренняя политика массовых государств не может эффективно управляться коллегиально. Диктатура пролетариата для целей социализирования особенно требовала как раз такого облеченного доверием масс диктатора. Именно этого не могут и не хотят вынести не массы, а массовые парламентские, партийные или (что не составляет никакой разницы) властвующие в советах господа. Только в России диктатор появился с помощью военной силы и будучи поддержанным солидарными интересами получившего землю крестьянства227.

Необходимо добавить еще несколько замечаний, отчасти резюмирующих, отчасти дополняющих сказанное.

Коллегиальность исторически имела двойственный смысл.

   a) Она представляла собой исполнение многими индивидами одних и тех же обязанностей или множество должностей, конкурирующих друг с другом в одной и той же сфере ответственности, с взаимным правом вето. Предполагается, что это техническое разделение полномочий для целей минимизации господства. Такова была коллегиальность прежде всего римской магистратуры, главный смысл которой был в создании ситуации, допускающей интерцессию par potestas в отношении каждого должностного акта, чтобы тем самым ослабить власть каждого отдельного магистрата. Но все равно каждая магистратура была отдельной должностью, хотя и существующей, так сказать, в нескольких экземплярах.

   b) Коллегиальность может представлять собой коллегиальное волеобразование, когда выработанное решение считается легитимным, только если оно появилось путем сочетания усилий нескольких лиц либо по принципу единогласия, либо по принципу большинства. Таково современное, не то чтобы не известное Античности, но не характерное для нее понятие коллегиальности. Этот род коллегиальности может выступать в виде коллегиальности 1) высшего руководства, т. е. господства как такового, 2) исполнительных или 3) совещательных органов.

      1. Коллегиальность руководства может иметь свои основания в том, что:

         ?) соответствующий союз господства представляет собой сообщество или результат объединения нескольких автокефальных союзов, и каждый из них требует своей доли власти (античный синойкизм с поделенными по родам, фратриям, филам коллегиальными совещательными учреждениями, средневековый союз родов с пропорциональным советом родов, средневековый союз цехов в mercadanza с советом анзианов или депутатов от цехов, бундесрат в современном федеративном государстве, эффективная коллегиальность в министерствах или высших правительственных коллегиях, формирующихся партийными коалициями, в максимальной степени — при пропорциональном распределении власти, что имеет место ныне в Швейцарии; в этом случае коллегиальность — особый случай сословного или кантонального представительства);

         ?) отсутствует вождь, вследствие чего пробуждается взаимная ревность конкурирующих за место вождя или стремление подвластных к минимизации единоличного господства. Из сочетания этих стремлений в революционных ситуациях возникала коллегиальность совета офицеров или даже солдат восставшего войска, Комитета общественного спасения или Комитета народных уполномоченных. В нормальном мирном управлении почти всегда ключевую роль при решении в пользу коллегиальности руководства играет последний из названных мотивов, т. е. нежелание иметь дело с отдельной сильной личностью, что и произошло, например, в Швейцарии в связи с Баденской конституцией 1919 г. Носителями «нежелания» в данном случае были социалисты, которые в силу озабоченности проблемой выборного монарха пожертвовали безусловно необходимым для социализирования строгим единством управления228. Решающую роль сыграло антивождистское мышление профсоюзного и окружного партийного чиновничества;

         ?) при замещении руководящих постов главную роль играет монополизировавшая эти посты сословная «аристократия», т. е. налицо сословноаристократическое господство. Каждый сословно привилегированный слой боится вождя, опирающегося на эмоциональную преданность масс, по крайней мере, так же сильно, как и антивождистской демократии. Примером являются господство сената и фактические попытки управлять через закрытые совещательные корпорации, а также венецианская и подобные ей конституции;

         ?) ?) усиливается борьба князей против растущей экспроприации их власти профессионально обученным чиновничеством. Современная организация управления всегда начиналась в высшем руководстве государств Запада (впрочем, как и в образцовых для тамошнего развития патримониальных государствах Востока — в Китае, Персии, империи Халифата, Османской империи) с коллегиальных учреждений. Князь не только опасается властной позиции одиночки, но прежде всего надеется через систему одобрений и неодобрений в коллегии оставить решение за собой и, поскольку сам он все более чувствует себя дилетантом, сохранить необходимую широту видения проблем, что лучше, чем фактически отречься от власти в пользу отдельного чиновника. (Функция высших органов была сначала функцией посредника между совещательной и распорядительной коллегиями; только особенно иррационально проявляющееся в финансовых делах самовластие князя — как в реформе кайзера Макса229 (см. ниже) — было сразу же сломлено профессиональными чиновниками, и князь вынужден был сдаться.);

         ?) дает возможность примирять различные профессиональные взгляды и конфликтующие интересы содержательного и личного характера, т. е. добиваться компромиссов. Так обстоит дело, например, в управлении общиной, которое, с одной стороны, локально обозримо и имеет дело с очевидными техническими проблемами, с другой же — по самой своей природе — обычно основывается на компромиссах материально заинтересованных групп и лиц; так обстоит дело, по крайней мере, до тех пор, пока массы терпят господство над собой привилегированных имущих и образованных слоев. Коллегиальность министерств имеет технически схожие основания; там, где она отсутствует, как, например, в России и (в меньшей степени) при нынешнем режиме [до 1918 г.] в немецком рейхе, невозможно добиться эффективной солидарности правительственных органов, и остается лишь наблюдать за борьбой ведомственных сатрапов.

Основания, отмеченные в пп. ?, ? и ?, имеют чисто исторический характер. Современное развитие бюрократического господства в массовых союзах (все равно, в государствах или в крупных городах) везде привело к ослаблению коллегиальности в эффективном руководстве. Ибо коллегиальность неизбежно уменьшает 1) скорость принятия решений, 2) единство руководства, 3) степень личной ответственности, 4) смелость в отношениях с внешним миром и 5) уровень дисциплины внутри организации. Все это, а также экономические и технические соображения, которые мы в свое время рассмотрим, привело к тому, что повсюду в массовых государствах, участвующих в большой политике, коллегиальность (там, где она сохранилась) оказалась ослабленной в пользу усиления позиций политического вождя (лидера, премьер-министра). То же, впрочем, происходило почти во всех крупных патримониальных союзах строго султанистского характера, где вновь и вновь побеждала потребность в существовании возле князя ведущей персоны (великого визиря), если фаворитистская экономика не порождала ее эрзаца. Ответственность должна быть персональной. Князь таковой по закону не несет.

      2. Коллегиальность исполнительных органов имела целью обеспечить объективность и честность в управлении и для этого ограничить власть индивидов. Она по тем же причинам, что и в руководстве, почти всюду уступила место технически превосходящей монократии (как в прусских правительствах).

      3. Коллегиальность исключительно совещательных корпораций существовала и будет существовать во все времена. Очень важная (как показано в другом месте) с точки зрения истории развития, особенно там, где советы при магистратах или князьях фактически играли ведущую роль в политике, она не предполагает здесь особого рассмотрения.

Под коллегиальностью мы в данном случае понимаем коллегиальность господства, т. е. учреждений, которые либо управляют сами, либо непосредственно (советнической деятельностью) воздействуют на управление. Деятельность сословных и парламентских собраний, как отмечено в тексте, сюда не относится.

Исторически именно коллегиальность впервые полностью реализовала понятие «учреждение», ибо именно она предполагает отделение бюро от домохозяйства (членов коллегии), учрежденческого штаба чиновников от частного штаба, средств управления от частного имущества. Поэтому не случайно, что современная управленческая история Запада точно так же начинается с развития коллегиальных учреждений профессиональных чиновников, как начинался (хотя и в несколько ином роде) и любой устойчивый порядок патримониального, сословного, феодального или иного традиционного политического союза. Только коллегиальные, иногда солидарно объединенные чиновничьи корпорации могли постепенно политически экспроприировать западного князя, все более превращавшегося в дилетанта управления. У отдельного чиновника навык личного послушания гораздо успешнее — ceteris paribus — помог бы ему справиться с необходимостью постоянного вязкого сопротивления иррациональным распоряжениям князя. После того как стала понятной необратимость перехода к профессиональному чиновничьему хозяйству, князь постарался создать совещательную коллегиальную систему (систему государственных советов) с ее структурой разнонаправленных влияний, чтобы, будучи дилетантом, продолжать оставаться господином. Лишь после окончательной и бесповоротной победы рационального профессионального чиновничества возникла потребность — особенно по отношению к парламентам (об этом ниже) — в монократически (через премьер-министра) руководимой солидарности высших коллегий, прикрываемых князем и прикрывающих его, благодаря чему победила общая тенденция к монократии и тем самым — к бюрократии в управлении.

   1. Значение коллегиальности для современного управления особенно легко понять на примере борьбы финансовых учреждений, созданных в условиях чрезвычайного положения (турецкой угрозы) императором Максимилианом230, с его же, Максимилиана, привычкой через головы чиновников ad hoc и по настроению раздавать указания и залоговые расписки. С финансовых проблем началась экспроприация князя, который прежде всего именно здесь оказывается политическим неспециалистом (дилетантом). Началось в итальянской синьории с ее установленным на коммерческий лад учетом, продолжилось в бургундско-французских и немецких континентальных государствах, естественно, в Сицилии и Англии при норманнах (Exchequer). На Востоке диваны, в Китае — йамен, в Японии — бакуфу и т. д. играли (в отсутствие рационально обученного чиновничества и следующей отсюда необходимости привлечения старых кадров с их эмпирическими знаниями) такую же роль противовеса бюрократизации, как в Риме сенат.

   2. Коллегиальность выполняла в деле разделения частного домохозяйства и служебного управления примерно ту же функцию, что волюнтаристские крупные торговые общества — в разделении домохозяйства и доходного предприятия, личного имущества и капитала.

<<< Назад
Вперед >>>

Генерация: 6.105. Запросов К БД/Cache: 3 / 1
Вверх Вниз