Книга: Политическая экология

Кто занимается ресурсами, а кто – средой обитания?

Кто занимается ресурсами, а кто – средой обитания?

После распада СССР все функции охраны природы России естественным образом переходят к Государственному комитету РСФСР по охране природы. Создан этот орган Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 марта 1988 г. «Об образовании союзно– республиканского Государственного комитета РСФСР по охране природы».

Этот орган власти немедленно начинает изменяться.

14 июля 1990 г. он преобразован в Государственный комитет РСФСР по экологии и природопользованию.

30 июля 1991 г. Госкомитет преобразован в Министерство экологии и природопользования РСФСР.

28 ноября 1991 г. оно преобразовано в Министерство экологии и природных ресурсов РСФСР.

25 декабря 1991 г. это же учреждение становится Министерством экологии и природных ресурсов Российской Федерации.

30 сентября 1992 г. оно преобразовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ.

14 августа 1996 г. происходит его разделение на Министерство природных ресурсов РФ и Государственный комитет РФ по охране окружающей среды.

Как видим, управление природными ресурсами и охраны окружающей среды почему-то разводятся160. Государственный комитет РФ по охране окружающей среды ликвидирован 2 июня 2000 г.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации было создано Указом № 1177 президента РФ от 14 августа 1996 г. на базе части Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, Комитета РФ по водному хозяйству и Комитета РФ по геологии и использованию недр.

17 мая 2000 г. Указом № 867 президента РФ Министерству переданы функции упраздненного Государственного комитета РФ по охране окружающей среды.

На протяжении восьми лет в Российской Федерации не было Министерства экологии, не было Министерства охраны природной среды, не было Министерства охраны природных ресурсов. Было только Министерство природных ресурсов. Получалось: в России нет экологии, нет вмещающего пространства – только ресурсы, которые не нуждаются в охране.

Конечно, из отсутствия в России Министерства экологии не вытекает, что и экологии в стране вдруг не стало. Но предметом политической экологии было не вмещающее пространство России, а только его ресурсы.

При этом в Казахстане и на Украине были Министерства экологии, и даже в субъектах федерации РФ существовали то Министерство лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновская области, то Министерство экологии и природопользования Московской области.

Воцарившийся хаос вел к тому, что с 1996-го и особенно с 2000 г. полномочия в сфере экологии не в силах были поделить 11 ведомств: Минприроды, Росприроднадзор, Ростехнадзор, Росгидромет, Россельхознадзор, Госкомрыболовство, Росводресурсы, Минпромэнерго, МЭРТ, Минсельхоз и Росземкадастр. Все полномочия в этой сфере путались, дублировались, терялись, не замечались… Зачем? Наверное, кому-то было очень нужно.

Это тем более парадоксально, что 42-я статья Конституции РФ декларирует право граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности.

Но без института экологической экспертизы и статья конституции не будет действовать: чтобы остановить ведомственный и частнособственнический беспредел, необходимо сочетание научного знания, политической воли и властных полномочий.

В структурах, созданных Госкомприроды СССР и Госкомприроды РСФСР, были сформированы специализированные управления ГЭЭ, использовавшие формы и принципы работы государственных экспертиз, ранее проводившихся в Госстрое и Госплане СССР. В принятом в конце 1991 г. Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» ГЭЭ был посвящен целый раздел.

Наконец, в ноябре 1995 г. принимается Федеральный закон «Об экологической экспертизе» – еще одно событие исторического масштаба в деле становления государственных институтов охраны окружающей среды и регулирования природопользования. В преамбуле отмечается, что закон регулирует отношения в области экологической экспертизы и направлен на реализацию конституционного права.

Но давайте уточним: а всем ли так уж нужна экологическая экспертиза? А заодно – и осуществление своих прав по 42-й статье Конституции РФ? И всем ли необходимо функционирование эффективных природоохранных учреждений?

Вряд ли по этому поводу испытывали особый энтузиазм руководители всех предприятий, которым уже в советское время стали запрещать что-то строить, выпускать, продавать, то есть зарабатывать деньги.

Немало представителей бизнеса и связанных с ним государственных структур видели в централизованной системе охраны природы и в институте Государственной экологической экспертизы исключительно досадный административный барьер.

Постепенно от этого барьера и избавлялись. В 2000 г. ликвидировали Госкомэкологию России, Росприроднадзор подчинили Минприроде РФ. А институт государственной экологической экспертизы сильно ослаб, ее могли проводить и Росприроднадзор, и Ростехнадзор.

Такое положение запутывало любую процедуру, провоцировало образование чиновничьего «рынка услуг». Но и было выгодно как раз тем, кто хотел бесконтрольно пользоваться биоресурсами, не неся никакой ответственности и не внося адекватной платы за ресурсы.

18 декабря 2006 г. принимается Федеральный закон № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации».

В пояснительной записке было указано, что данный закон направлен на устранение административных барьеров в целях увеличения объемов жилищного строительства, а также на совершенствование механизмов вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков, предназначенных для этой цели.

Сказано хорошо, но на практике вступление в силу этого закона привело к фактической ликвидации ГЭЭ как основного природоохранного института.

В части охраны окружающей природной среды необходимо отметить ФГУ «Главгосэкспертиза России», которому практически была передана функция ГЭЭ по новым проектным решениям объектов строительство которых имеет федеральное значение. ФГУ выполняя, в т.ч., экологическую экспертизу проектной документации в силу ряда управленческих решений превратилось из экспертной организации в контрольно-ревизионную. Тем самым возникает дублирование функций и не исполняется экспертная функция.

Между тем ФГУ «Главгосэкспертиза России», может и должно исполнять важную социальную и государственную функцию – информировать федеральные и региональные природоохранные органы управления об объектах, планируемых к строительству и реализации и способных оказать существенное воздействие на качество окружающей природной среды. Принципиально важно информирование органов строительного надзора (Ростехнадзор) осуществляющих приёмку объекта в эксплуатацию и региональных властей, ответственных за оптимальное размещение производительных мощностей в регионе и минимизацию экологической нагрузки.

Кроме того, принятый закон внес изменения в значительное число федеральных законов, в том числе «Об экологической экспертизе», «Об охране окружающей среды», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об использовании атомной энергии», «Об охране озера Байкал» и ряд других, явно не имеющих отношения к жилищному строительству.

Закон исключил из перечня объектов государственной экологической экспертизы документацию, обосновывающую градостроительную деятельность, а именно документы территориального планирования, и практически все объекты строительства (кроме объектов, указанных в федеральных законах «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»). Помимо объектов градостроительной деятельности, из объектов экологической экспертизы исключалась документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе, материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные.

Будет несправедливо сказать, что этот закон прошел легко. Еще на стадии принятия он получил отрицательное заключение Комитета Госдумы по экологии. Специальное заявление о недопустимости его принятия приняли Общественная палата Российской Федерации и Московская городская Дума. На Всероссийской конференции «Экологическая политика и гражданское общество», проходившей 14.11.2006 г. в Кремле, за сохранение экологической экспертизы высказались представители крупнейших российских промышленных компаний – «Норильский никель» и «Лукойл», не говоря уже о многочисленных протестах общественных природоохранных организаций. Но все оказалось тщетным – закон был принят.

Приходится придти к не очень веселому выводу: не всем понравилось, что государство в 1989 г. начало брать на себя биосферное управление. Прежняя бесконтрольность и отсутствие строгого спроса за пользование «бесплатными» ресурсами слишком устраивала всех пользователей.

Распад СССР позволил ловить рыбу в мутной воде и могущественным специализированным ведомствам, и новым участникам использования ресурсов биосферы – частному бизнесу. Эти силы долго препятствовали созданию в РФ такого же единого «хозяина», какой появился в СССР в 1989 г. и был способен организовать систему экологической экспертизы и призвать к ответственности нарушителей – это и не устраивало.

Наконец 12 мая 2008 г., когда Указом Президента РФ за № 724 Министерство природных ресурсов РФ было преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии РФ.

Почти одновременно, 16 мая 2008 г., Президент подписал Федеральный закон № 75-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об экологической экспертизе“ и статьи 49 и 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации».

То есть, каждые 2 года природоохранная политика «молодого российского государства» подвержена коренным изменениям. И если в советский, застойный, период смена руководства головного ведомства ограничивалась министром, его заместителями и некоторыми руководителями управлений, то в нынешней российской традиции «зачищаются» все, от министра до последнего делопроизводителя в территориальном органе ведомства.

Остаётся только процитировать статью 4-е Федерального Закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: принципами гражданской службы являются:… 4) профессионализм и компетентность гражданских служащих; 5) стабильность гражданской службы; 8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

И зададим себе вопрос – государство и его граждане действительно вправе рассчитывать на профессионализм и патриотизм своих чиновников, работающих в этой принципиальной для выживания страны области?