Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

V. Рекомендации по совершенствованию общественного участия

V. Рекомендации по совершенствованию общественного участия

На основании вышеприведенного анализа случаев общественного участия предлагается ряд рекомендаций в сферах разработки нормативно-правовой базы, институционального развития и научных исследований. В некоторых компонентах они сходны с подобными опубликованными предложениями, но в данном случае прямо опираются на результаты анализа документированных примеров. Кроме того, в опубликованных рекомендациях больше внимания уделяется совершенствованию работы органов государственной власти, вплоть до предложений конкретных процедур, и меньше – самой общественности (см., например, готовящийся проект «Методические рекомендации МПР России по участию общественности в экологической оценке в Российской Федерации. Вариант 2», июнь 2005 г., опубликованный в Интернете).

1. Разработка нормативно-правовой базы и процедур общественного участия

• В нормативно-правовых документах необходимы определения основных терминов, таких, как «общественность», «заинтересованная общественность» и пр.

• В Положения об органах государственной власти должны быть введены обязательства в сфере обеспечения общественного участия:

– обязанность предоставлять информацию общественности; типы открытой информации и условия доступа (время, стоимость, ответственные подразделения) должны быть указаны в явной форме;

– обязанность органов государственной власти учитывать замечания общественности и отвечать на обращения; в явной форме должны быть установлены сроки ответа и формы отчетности;

– согласования органов государственной власти должны быть открытыми; тексты, условия и сроки согласований должны публиковаться в местной прессе и/или быть доступными через Интернет.

• Порядок проведения государственной экологической экспертизы должен быть дополнен рядом моментов:

– порядком рассмотрения результатов общественного участия в общественных слушаниях, ОЭЭ и общественного участия в ОВОС;

– критериями проверки качества общественного участия, например, была ли должным образом предоставлена информация, были ли манипуляции на слушаниях и пр.;

– списоком обязательных материалов по общественному участию, представляемых инициатором на ГЭЭ, и требованиями к этим материалам.

– обязательным требованием свободного доступа к полному тексту заключения ГЭЭ;

– рекомендуется внести в Порядок проведения государственной экологической экспертизы обязательность включения в состав экспертной комиссии экспертов по общественному участию.

• Желательно включить в ОЭЭ элементы вовлечения общественности (информирование через местную прессу, доступ к ОВОС и пр.).

• Необходимо введение детальных регламентов процедуры общественных слушаний на региональном и местном уровнях. В соответствии с действующим российским законодательством органы местного самоуправления могут утверждать собственные нормативные акты. Можно рекомендовать разрабатывать местные положения об общественных слушаниях и утверждать их на местном уровне.

• Можно рекомендовать два направления разработки нормативной базы общественного участия на региональном и местном уровнях:

– интеграция общественного участия в процедуры ОВОС, землеотвода и принятия градостроительных решений;

– разработка процедур общественных слушаний, информирования, референдума и других механизмов общественного участия.

• Возможно введение открытой процедуры учета результатов общественных слушаний. Эта процедура должна быть единой для всех органов государственной власти (органов исполнительной власти, ГЭЭ и органов местного самоуправления). Предпочтительно, чтобы результаты общественных слушаний рассматривались не органами ГЭЭ, а исполнительной властью или ОМСУ как реальными органами, принимающими решение. В эту процедуру должна войти открытая форма отчетности, каким образом общественное мнение было учтено, и если нет, то по каким причинам.

• Квазисудебные процедуры (по типу ролевых игр) являются эффективной моделью общественных слушаний, которая может быть рекомендована для конфликтных проектов. Эта модель может быть реализована при условии, что органы местного самоуправления обладают необходимыми финансовыми и экспертными ресурсами.

• Положения об общественных слушаниях должны содержать требования того, что инициатор несет расходы по копированию и распространению ОВОС и прочие сопряженные расходы.

• Желательно включение в Гражданский процессуальный кодекс и в Закон об охране окружающей среды положения, позволяющего общественности (НГО) инициировать судебные дела против намечаемой деятельности, создающей опасность нарушения окружающей среды и угрозу здоровью населения.

• Необходимо разрабатывать процедуры общественного участия в законодательном процессе и планировании градостроительной деятельности в соответствии с федеральным законодательством.

• Необходимо разработать четкую прозрачную процедуру подготовки и принятия стратегических решений (политик, планов, программ). Для этой процедуры необходимо разработать руководство по участию общественности. Органы исполнительной власти должны быть ответственны за обеспечение общественного участия в принятии стратегических решений.

• Для того чтобы избежать манипуляций, необходимо регламентировать использование результатов опросов общественного мнения в различных формах участия общественности (слушаниях, ОВОС, при принятии решений органами государственной власти и пр.).

2. Институциональные мероприятия для органов государственной власти

• Рекомендуется предпринять меры по увеличению прозрачности работы государственной экологической экспертизы: информировать общественность о планируемых и проводимых ГЭЭ, публиковать заключения ГЭЭ (например, в Интернете), установить порядок ответов на запросы граждан. Для того чтобы выполнить эти функции, департаменты ГЭЭ должны иметь специальные отделы по работе с общественностью и поддерживать свои Интернет-сайты.

• Рекомендуется разработать быстрый механизм получения документации на общественные экологические экспертизы через органы государственной экологической экспертизы.

• Рекомендуется создавать суды экологической юрисдикции или проводить программы обучения судей в сфере охраны окружающей среды и здоровья населения.

• Введение согласования технического задания на разработку проектной документации и ОВОС с органом ГЭЭ создаст предпосылки для того, чтобы этот документ был открытым для общественности.

• Необходимо разработать рекомендации по проведению ОВОС для принятия стратегических решений (политик, планов, программ и пр.).

• Требуется пересмотреть региональные процедуры принятия решений в целом, с тем чтобы сделать их прозрачными и установить четкую ответственность за принятие решений и обеспечение участия общественности.

• Необходимо четкое разделение полномочий между государственным санитарно-эпидемиологическим надзором и государственной экологической экспертизой.

• Порядок выдачи согласования органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора должен быть дополнен требованием издавать заключение с четким описанием условий, на которых производится выдача согласования, и сроков действия согласования. Это заключение должно быть документом, открытым для общественности.

• Необходимо повышение экологической осведомленности государственных служащих, депутатов органов законодательной власти и их помощников.

• Необходимо нарабатывать практику проведения государственных экологических экспертиз международных коммерческих соглашений и соглашений о разделе продукции.

• Рекомендуется введение программ финансирования общественного участия, в особенности в области стратегического принятия решений (как программы, организованные в Канаде в соответствии с канадским законом об охране окружающей среды).

3. Институциональное развитие НГО

• Рекомендуется разрабатывать и принимать добровольные стандарты проведения общественной экологической экспертизы, а также механизмы установления соответствия деятельности НГО этим стандартам и присоединения к ним.

• Рекомендуется разрабатывать положения об ОЭЭ и следовать им при взаимодействиях с органами государственной власти.

• НГО могут обмениваться базами данных экспертов и приглашать экспертов и НГО из других регионов для проведения ОЭЭ.

• Ресурсным центрам и донорам следует поддерживать развитие судебной практики в сфере права на общественное участие.

• Использование общественных палат рекомендуется в профессиональных областях, таких, как ядерная безопасность, безопасность гидротехнических сооружений и пр., но они не должны заменять участие широкой общественности. Финансирование общественных палат не должно проводится из одного источника.

• Для того чтобы избежать манипуляции в работе общественных палат, они должны действовать на основе положений, регулирующих механизмы выдвижения и отзыва членов, а также формы отчетности общественных палат перед общественностью и НГО.

• Необходимо усиливать взаимодействие между НГО и органами законодательной власти. Выявленный положительный опыт участия общественности в законодательном процессе следует тиражировать.

• Активисты НГО нуждаются в обучении в сфере судебной защиты прав, лоббирования и проведения общественных кампаний.

• НГО, в особенности периферийные, нуждаются в поддержке институционального развития.

• Горизонтальные механизмы обмена опытом между регионами нуждаются в постоянной поддержке.

• Региональные руководства по общественному участию могут помочь гражданам разобраться в многочисленных согласованиях, которые проходят проекты, и выяснить возможности для своего участия. Такие «путеводители по общественному участию» должны издаваться с участием органов государственной власти и регулярно обновляться.

4. Органы местного самоуправления (ОМСУ)

• Необходимо разрабатывать и реализовывать образовательные программы по общественному участию для сотрудников органов местного самоуправления.

• Необходимо на муниципальном уровне разрабатывать и принимать нормативные документы:

– Положения о регистрации общественных экологических экспертиз;

– Положения о порядке выдачи органами местного самоуправления согласований намечаемой деятельности, включающие общественные слушания, представление информации общественности и пр.

• В бюджетах ОМСУ должны быть предусмотрены средства на деятельность по обеспечению общественного участия, в том числе на проведение общественных экологических экспертиз.