Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

7.8. Процедура землеотвода

7.8. Процедура землеотвода

Конституция РФ (1993 г.), Земельный кодекс РСФСР (1991 г.), Земельный кодекс РФ (2001 г.), Закон о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации (1999 г.).

Советы народных депутатов, органы местного самоуправления, местная и региональная администрация, местное население, инициатор деятельности.

Первый период (1979–1985 гг.). Поскольку земля находилась в собственности государства, землеотвод совпадал с принятием решения о реализации деятельности органами государственной власти. В то время не существовало никаких требований в сфере общественного участия при землеотводе. В некоторых случаях процедура землеотвода может быть выделена, но все принимаемые решения носили исключительно экономический характер, социальные и экологические аспекты при землеотводе в явной форме не учитывались (I, P1; I, K2; I, M1; I, M5).

Второй период (1989–1993 гг.). Одно из первых упоминаний участия общественности в законодательном акте федерального уровня – Земельный кодекс РСФСР 1991 г., согласно которому граждане, общественные организации, объединения и ОМСУ получили право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, затрагивающих их интересы. Процедура землеотвода проходила в два этапа – предварительное согласование места размещения объекта и изъятие предварительно согласованного земельного участка и предоставление его для строительства объекта. При предварительном согласовании места размещения, решение должно было приниматься Советами народных депутатов, которые должны были обеспечивать общественное участие:

– местные Советы народных депутатов должны были информировать население о предстоящем предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы;

– местные Советы должны были выяснить мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии;

– при предоставлении земельных участков в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их хозяйственной деятельностью, местный Совет народных депутатов решал вопрос о проведении референдума, по итогам которого принимал соответствующее решение.

В 1993 г. ответственность за общественное участие в процедуре землеотвода перешла к местным администрациям.

Как видно из сводной таблицы 24, перечисленные требования Земельных кодексов 1991 и 2001 гг. не выполнялись и не выполняются, а процедура землеотвода остается закрытой для общественного участия. Наиболее часто при землеотводе согласование ОМСУ или органа, представляющего интересы общины коренных малочисленных народов, заменяет обсуждение с общественностью. К причинам этого можно отнести.

– предварительный землеотвод происходит достаточно рано в проектном цикле, когда инициатор не готов представить проект;

– процедуры общественного участия в землеотводе законодательно не регламентированы, что приводит к сложности судебного оспаривания бездействия властей;

– у органов власти, в особенности у органов местного самоуправления, которые ответственны за участие общественности при землеотводе, отсутствуют необходимые знания, опыт и возможности организовать его должным образом.

Субъективная причина та же, что и для других форм участия общественности, которые организуются органами государственной власти, – сильное предубеждение чиновников против общественности.

Третий период (1995–2002 гг.). В 2001 г. был принят новый Земельный кодекс, который предусмотрел 2 типа землеотвода – с предварительным согласованием мест размещения объектов и без предварительного согласования. В первом случае существует ряд требований по общественному участию:

– ОМСУ информирует землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия земельных участков в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства;

– ОМСУ информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства;

– при предоставлении участков в местах проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов для целей, не связанных с их традиционной деятельностью и промыслами, могут проводиться сходы и референдумы. Исполнительные органы государственной власти или ОМСУ принимают решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов сходов или референдумов.

Предоставление участков без предварительного согласования мест размещения объектов происходит только на предварительно сформированных земельных участках. Процесс формирования участков в значительной степени закрыт для участия общественности, в особенности на ранних стадиях, когда власти подбирают участки, чтобы предложить их инвесторам.

Несмотря на нововведения, ситуация с общественным участием в землеотводе в третий период не изменилась к лучшему. Как показывают изученные случаи (сводная таблица), землеотвод не функционирует в качестве механизма общественного участия и продолжает быть достаточно закрытой процедурой. По-прежнему не было судебных дел по бездействию властей и несоблюдению ими прав граждан на участие в землеотводе. Причины этого те же, что и для второго периода (см. выше). Только в случае бурения скважин на территории Верхнехандинской общины (III, I4) в ходе землеотвода общественность была проинформирована, в основном благодаря Закону о гарантиях прав коренных малочисленных народов.

Один из негативных моментов процедуры землеотвода – она не связана с ОВОС, у которой требования к общественному участию аналогичны требованиям землеотвода, только гораздо более полно регламентированы (проведение общественных слушаний и пр.).

Региональная специфика не выявлена.

«Манипулирование» (т. е. отсутствие участия), редко – «Информирование».

Регулярно.

На основании имеющихся данных невозможно сделать достоверные выводы о ресурсах, необходимых для участия общественности в землеотводе.