Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

7.3. Общественная экологическая экспертиза

7.3. Общественная экологическая экспертиза

См. главу 2.

Общественные организации, местное население, инициатор, государственный орган, специально уполномоченный в сфере государственной экологической экспертизы, органы местного самоуправления, СМИ.

Общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ) появилась в период перестройки (1986–1991 гг.). Этот институт берет начало из открытых общественных обсуждений самых противоречивых проектов советского времени, таких, как поворот северных рек на юг, Катунская ГЭС, Северная ТЭЦ в Москве (II, M1), Байкальский ЦБК (интервью № 11 с сотрудником НГО) и пр. ОЭЭ оформилась в начале 1980-х гг., ее развитие носило стихийный характер (Хотулева и др., 1998).

Во время перестройки не существовало законодательной регламентации ОЭЭ, но она могла быть очень действенным механизмом воздействия на процесс принятия решений (интервью № 11 с сотрудником НГО). Впервые ОЭЭ была упомянута в Законе РСФСР об охране окружающей природной среды (1991 г.), по которому государственная экологическая экспертиза должна была проводиться открыто, с участием общественности. Закон об экологической экспертизе (1995 г.) более детально регламентировал ОЭЭ. Право проводить ОЭЭ получили только зарегистрированные общественные организации, одной из уставных целей которых является проведение общественных экологических экспертиз. Для государственной регистрации ОЭЭ необходимо подать заявку в органы местного самоуправления в соответствии с установленной процедурой. Если в регистрации экспертизы не было отказано в течение семи дней, она считается зарегистрированной. Список причин для отказа в регистрации, приведенный в Законе об экологической экспертизе, является исчерпывающим. ОЭЭ проводится до государственной экологической экспертизы или одновременно с ней. Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его государственным органом, уполномоченным в области экологической экспертизы.

Объектом ОЭЭ является проектная документация (обоснование инвестиций, технико-экономическое обоснование или проект). Закон устанавливает, что документация предоставляется на ОЭЭ инициатором деятельности.

В исследованных случаях за первый период не было проведено ни одной ОЭЭ, попытка проведения ОЭЭ выявлена во второй период (II, 12), в третий период ОЭЭ проводились в шести случаях (одна или несколько, до трех по одному проекту) и были выявлены попытки провести ОЭЭ. Только в одном случае роль ОЭЭ в обеспечении общественного участия была оценена как значительная (III, P2), в четырех – как информационная (II,12; III, P1; III, K2; III, K4), в одном – как незначительная (III, P3) и в одном случае общественное участие не было осуществлено, так как документация не была представлена (III, M3).

В целом, можно сделать вывод, что оригинальный и потенциально мощный инструмент общественного участия в силу целого ряда причин используется слабо: «…Вообще-то говоря, у нас было с десяток, или пятнадцать, таких значимых экспертиз аж во всей России. За всю историю! При десятках тысяч или сотнях тысяч экспертиз за этот период государственных! То есть объектов экспертиз сотни тысяч, из них почти все конфликтны, а общественных экспертиз пятнадцать! Это о чем-то говорит. И говорит, прежде всего, о том, что что-то здесь, значит, недоработано, по организации проведения» (интервью № 1, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»).

Исследование выявило следующие значительные пробелы и недостатки в процедуре ОЭЭ.

1. Получение информации об объекте экспертизы от инициатора деятельности.

– Обычно инициатор отказывается предоставлять документацию на ОЭЭ, особенно в последний период. Закон не устанавливает сроков предоставления документации на ОЭЭ, и инициаторы в полной мере пользуются этим: «Поэтому, значит, вот эта дыра, дальше, естественно, дыра с тем, что закон не устанавливает сроки представления общественной экологической экспертизы заказчику. И заказчик волынить может до бесконечности» (интервью № 1, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»).

– Механизмом контроля может быть позиция государственной экологической экспертизы или судебное решение спора. Органы, проводящие ГЭЭ, не обеспечивают выполнения прав граждан (см. раздел «Государственная экологическая экспертиза»). Обращение в суд требует не только финансовых средств, но и значительных затрат времени, что неприемлемо при проведении ОЭЭ, т. к. необходимо успеть подать заключение до окончания ГЭЭ, а желательно – до ее начала.

– В случаях Всеволожского алюминиевого завода (III, P1) и Всеволожского завода прокатных изделий (III, P2) документы предоставлялись на ОЭЭ органами местного самоуправления, которые также имеют право инициировать проведение ОЭЭ. В случае Каспийского трубопроводного консорциума (III, K4) общественность получила документацию на ОЭЭ через Новороссийскую торгово-промышленную палату. Как уже было сказано, Гринпис не смог получить доступ к объекту экспертизы даже через суд (III, M3). Государственные органы в сфере ГЭЭ не предоставляют общественности доступа к проектной документации, так как это не входит в их обязанности.

2. Внутренние проблемы ОЭЭ, такие, как качество ОЭЭ, ресурсы и сроки проведения.

– Содержание ОЭЭ не регламентировано и зависит от понимания общественной организацией целей ОЭЭ. Качество и содержание ОЭЭ могут сильно варьироваться. Например, в рассмотренных случаях даже объем заключения ОЭЭ колебался от нескольких страниц (II, I2) до более чем 50 страниц (III, P2). В настоящее время во многих российских регионах действуют НГО, которые организуют и проводят ОЭЭ на очень высоком профессиональном уровне (Нижний Новгород, Новокузнецк, Иркутск, Санкт-Петербург и др.). В рассмотренных случаях лучший опыт представляет собой ОЭЭ Всеволожского завода прокатных изделий (III, P2), организованная в соответствии с открытым регламентом, рассмотревшая экологические, экономические и социальные последствия и сделавшая вывод о недопустимости реализации намечаемой деятельности.

– Качество проведения ОЭЭ зависит также от ресурсов, которыми располагает общественная организация. Проведение ОЭЭ требует значительных экспертных и финансовых ресурсов.

– ОЭЭ требует времени для регистрации, получения информации об объекте экспертизы, формирования экспертной комиссии и собственно проведения экспертизы, т. е. это достаточно длительная процедура. Поэтому часто НГО опаздывает представить заключение ОЭЭ на государственную экспертизу.

– Как ни странно, общественная экологическая экспертиза в основном представляет собой инструмент участия только профессиональных НГО, а не широкой общественности. Местное население либо вообще не участвует в ОЭЭ (III, M3), либо может получить информацию об ОЭЭ и ее результатах (III, K4; III, P1; III, P2), либо, как максимум является инициатором ОЭЭ и может в дальнейшем получить результаты ОЭЭ и использовать их (III, P3). Общественные организации, как правило, прикладывают значительные усилия для проведения ОЭЭ и не делают процесс открытым для других заинтересованных сторон.

– ГЭЭ не учитывает заключение ОЭЭ. После завершения ОЭЭ ее заключение направляется в орган, ответственный за проведение ГЭЭ. Эксперты ГЭЭ должны рассмотреть заключение ОЭЭ (ст. 16 Закона об экологической экспертизе). Однако, как правило, заключение ОЭЭ не получает должного рассмотрения в экспертной комиссии ГЭЭ. Основные причины этого следующие:

• Существуют объективные проблемы, связанные с общественной экологической экспертизой, такие, как качество ОЭЭ и диапазон рассматриваемых вопросов (см. выше). В то время как содержание и процедура ГЭЭ достаточно жестко регламентированы официальными нормативными актами или сложившейся практикой, в вопросе о содержании и процедуре ОЭЭ нет ясности. С одной стороны, ОЭЭ стремится охватывать более широкий круг вопросов и часто содержит более глубокий анализ социальных, кумулятивных и стратегических последствий реализации намечаемой деятельности. Эти аспекты обычно оказываются «за бортом» государственной экологической экспертизы, которая часто рассматривает их как «эмоциональные» и «политические». С другой стороны, ОЭЭ редко имеет возможность участия большого числа разных специалистов и не может охватить все аспекты, которые рассматриваются ГЭЭ.

• Органы, ответственные за проведение ГЭЭ и эксперты часто предубеждены против общественности: «Предпроектная либо проектная документация обязательно должна пройти через, скажем, общественность. Общественность нормальную. У нас опять извращения…» (интервью № 4, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»).

• Органы, ответственные за проведение ГЭЭ и эксперты негативно относятся к общественным экологическим экспертизам. Основными поводами для их беспокойства являются неясность процедуры и непрофессионализм ОЭЭ, а также возможность подкупа общественности со стороны конкурентов намечаемой деятельности (см. ниже): «Я скажу, что я, как чиновник бывший, если бы мне прислали общественную экспертизу, я бы ее выбросил в корзину. Почему? А потому, что я не могу под ней подписаться, потому. Я ее должен вроде утвердить, но я не знаю, они вообще читали материалы-то? А они те материалы читали или нет? А они заседали? А они с заказчиком или с заинтересованными лицами встречались? А они в соответствии с требованиями экологической экспертизы дали, провели общественное, вот такое, ну, обсуждение своего мнения? Или они закрылись в комитете, в кабинете, как сами, как чиновники, которых они ругают? И там, в тиши кабинета, написали свое мнение. Я этого ничего не знаю» (интервью № 1, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»).

3. Практика «заказных» общественных экологических экспертиз.

– С 1995 г. стали проводиться положительные ОЭЭ, заказанные и оплаченные инициатором деятельности. В рассмотренных случаях причинами проведения «заказных» ОЭЭ было либо желание инициатора противопоставить в ГЭЭ отрицательному заключению «настоящей» ОЭЭ свое положительное заключение (III, P2), либо попытка преодолеть оппозицию общественности (III, K2).

– Закон об экологической экспертизе указывает, что эксперты ОЭЭ, как и ГЭЭ, не должны состоять в трудовых или иных договорных отношениях с инициатором (статьи 16 и 22 Закона об экологической экспертизе). «Заказные» ОЭЭ нарушают этот закон, но возможность доказать незаконность ОЭЭ в российской судебной практике ни разу не была реализована, т. к. для этого необходимо доказать факт наличия договора или передачи денег от инициатора общественной организации.

4. Отрицательные последствия «заказных» ОЭЭ:

– «Заказные» ОЭЭ используются в качестве выражения мнения общественности при проведении ГЭЭ, в других государственных органах власти и собственно перед общественностью, что является очевидной манипуляцией. В результате репутация общественных организаций падает, а жители теряют доверие к НГО.

– Более поздние по времени попытки зарегистрировать ОЭЭ другими НГО могут быть отклонены органами местного самоуправления на основании того, что ОЭЭ уже проводились (в соответствии со ст. 24 Закона об экологической экспертизе).

– К сожалению, практика «заказных» ОЭЭ крупномасштабных проектов со значительным воздействием на окружающую среду расширяется. В некоторых регионах возникают НГО, действующие как профессиональная «карманная» общественность, предлагающие услуги проведения «заказных» ОЭЭ (интервью № 2 с группой разработчиков ОВОС, интервью с сотрудником НГО по случаю «Кольцевая автодорога вокруг Санкт-Петербурга»). С другой стороны, такое распространение «заказных» ОЭЭ показывает, что общественные экспертизы могут быть эффективным инструментом общественного участия, признаваемым обществом и влияющим на проведение государственной экспертизы.

Один из основных недостатков ОЭЭ состоит в том, что она является своего рода «аварийным стоп-краном» и ее основной целью является не совершенствование проекта, а остановка опасной деятельности (Хотулева и др., 1998). Это происходит, поскольку:

– в проектном цикле ОЭЭ проводится слишком поздно;

– ГЭЭ, как было сказано выше, редко учитывает результаты ОЭЭ.

Тем не менее в России существует опыт использования ОЭЭ в качестве инструмента сближения позиций и достижения консенсуса (Нижний Новгород, Новокузнецк).

По стратегическим видам деятельности ОЭЭ проходят крайне редко и не играют никакой существенной роли в принятии решений. ОЭЭ стратегических видов деятельности, таких, как законы, планы и программы, проходят еще реже, чем ОЭЭ проектных видов деятельности. Все же такие экспертизы имели место, в частности, общественную экологическую экспертизу проходил Закон о Байкале (интервью № 11 с сотрудником НГО). В таких случаях ОЭЭ играет еще меньшую роль, так как законы, планы и программы редко проходят государственную экологическую экспертизу.

Информации для количественной оценки недостаточно. ОЭЭ наиболее часто проводится, когда НГО обладает соответствующими ресурсами и целью является остановка намечаемой деятельности.

От «Манипулирования» и «Терапии» («заказные» ОЭЭ), «Информирования» (в случаях, когда предоставляется документация на ОЭЭ), до «Учета мнения». В основном, форма участия НГО, а не местного населения.

В регионах с развитым НГО-сообществом ОЭЭ проводится относительно часто, но в большинстве регионов у НГО отсутствует необходимый опыт и ресурсы. В некоторых регионах получила значительное распространение практика «заказных» ОЭЭ.

Проведение ОЭЭ требует значительных экспертных и материальных ресурсов, а также затрат времени.