Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

5.3. Государственная экологическая экспертиза

5.3. Государственная экологическая экспертиза

В нашем исследовании собственно экологическая экспертиза проводилась только в случаях, относящихся к среднему и современному периодам. Это 26 примеров. Они охарактеризованы ниже в таблицах 15 и 16. В них используются следующие условные обозначения (см. также таблицы 12, 13, 14):

Таблица 15. ГЭЭ. Средний период (1989–1993/94 гг.)

ИД – инициатор деятельности,

ДН – декларация о намерениях,

ОИ – обоснование инвестиций,

ТЭО – технико-экономическое обоснование,

ТП – технический проект,

ГЭЭ – государственная экологическая экспертиза,

ОЭЭ – общественная экологическая экспертиза,

ф – экспертиза федерального уровня,

р – экспертиза регионального уровня,

Об – объект (пример)

В среднем периоде из 11 рассмотренных примеров ГЭЭ не проводилась в 2 случаях, в 3 случаях отклонила проект, в 4 случаях сделала ряд важных замечаний и в 2 случаях одобрила проект без замечаний. При этом в 3 случаях ведомство, ответственное за проведение ГЭЭ, рассматривало проект и давало свое заключение по упрощенной процедуре, не собирая экспертную комиссию.

В современном периоде из 15 рассмотренных примеров ГЭЭ проводилась во всех случаях, в 3 случаях проект был отклонен, в 5 случаях замечаний не было или они были несущественными, в 7 случаях замечания были важными и отчасти учитывались при реализации проектов.

Если сравнить приведенные выше цифры, можно отметить, что в современном периоде не было примеров проведения ГЭЭ по упрощенной процедуре (без образования комиссии), число отклоненных проектов в обоих периодах было одинаковым, а количество случаев, для которых ГЭЭ не давала замечаний, увеличилось с двух до пяти.

Таблица 16. ГЭЭ. Современный период (1997–2002 гг.)

Можно ли на основании этого сопоставления сделать какие-либо выводы о значимости ГЭЭ? Может быть, в современном периоде улучшилось качество представляемых на ГЭЭ материалов? Отчасти да, но важно также принять во внимание еще ряд факторов, анализ которых указывает на иные особенности этих двух периодов.

Так, для современного периода характерно «легкое» прохождение через ГЭЭ (практически без замечаний) проектов строительства различных объектов в городах (главным образом в Москве). Это обусловлено сложившейся местной практикой проведения только архитектурно-строительной экспертизы таких объектов и достаточно формальным согласованием экологических аспектов с природоохранным ведомством.

Важный фактор – это открытость или закрытость (прозрачность) процедуры ОВОС и ГЭЭ для общественности. По этому признаку примеры из современного периода можно охарактеризовать следующим образом (табл. 17).

Таблица 17. Прозрачность проведения ОВОС и ГЭЭ. Современный период

Эта таблица свидетельствует о том, что во всех случаях открытого проведения процедуры (а таковых из 15 случаев было только 5, т. е. одна треть) эффективность ГЭЭ достаточно высока, во всех же случаях закрытых процедур роль ГЭЭ и общественности весьма мала. В случаях «полуотрытых» процедур роль ГЭЭ по большей части также незначительна.

Другой фактор – доброкачественность и своевременность представляемых на ГЭЭ материалов. В таблице 18 эти особенности обозначены термином «корректность процедуры».

Следует признать, что строгих критериев отнесения процедур к прозрачным или непрозрачным, корректным или некорректным мы не устанавливали, а пользовались экспертными оценками. При этом степень прозрачности определялась преимущественно через доступность материалов ОВОС и характер вовлечения общественности в процесс принятия решений, а степень корректности – через своевременность, полноту и качество представляемых на ГЭЭ материалов. Читатели могут судить о справедливости наших экспертных оценок по описаниям конкретных исследованных примеров (глава 4).

В таблице 18 все исследованные случаи проведения ГЭЭ разделены еще на две категории – действенные и недейственные экспертизы. Эта оценка основывается на том, насколько в рамках ГЭЭ удалось изменить первоначальные намерения инициатора, а также добиться выполнения рекомендаций ГЭЭ. Если инициатор только слегка изменил что-то или ничего не изменил в проекте – экспертиза недейственна, если достигнут компромисс по половине или более чем по половине замечаний ГЭЭ и они выполнены, а также выполнено и ее решение об отклонении проекта или полном его одобрении без замечаний – экспертиза действенна. Вместе с тем действенными следует считать и такие случаи, когда ГЭЭ не делает замечаний к проекту потому, что он представляется экологически вполне допустимым.

Как это следует из таблицы 18, в среднем периоде было больше действенных и меньше недейственных экспертиз (7 и 3 соответственно). При этом действенными были как корректные по процедуре, так и некорректные экспертизы.

В современном периоде преобладают недейственные экспертизы (13 против 5 действенных случаев), причем недейственными оказываются не только не корректные, но и вполне корректные по процедуре. При этом не выявлено ни одной некорректной и в то же время действенной экспертизы. Напротив, все корректные экспертизы были действенны. Примечательно, что 4 из этих действенных экспертиз были не только корректны по процедуре, но и открыты для участия общественности.

Для обоих периодов по рассмотренным признакам можно с некоторой условностью выделить типы действенных и недейственных процедур в зависимости от их корректности и некоторых дополнительных особенностей.

Таблица 18. Типы действенной и недейственной ГЭЭ, средний и современный периоды*

* Жирным шрифтом выделены примеры, наиболее характерные для данного типа ГЭЭ.

Для среднего периода выявляются четыре типа экспертиз.

Тип 1 – действенная корректная ГЭЭ.

Характерный пример: пансионат на берегу Байкала. Такой тип ГЭЭ реализуется при условиях, что природоохранное ведомство, проводящее ГЭЭ, обладает реальной независимостью, сильными кадрами и авторитетом для применения экологических требований.

Тип 2 – действенная, хотя и не всегда формально корректная ГЭЭ. Характерный пример: объездная автомобильная дорога вокруг г. Сочи. Условия реализации – активная работа авторитетных независимых экспертов в ситуации уже начавшегося строительства, его приостановка, привлечение общественного внимания.

Тип 3 – недейственная, хотя и корректная ГЭЭ. Характерный пример: санация пляжа в Геленджике. Типичные условия осуществления – небольшие проекты или отдельные части проектов, применительно к которым допустимы внутренние решения ведомств без создания авторитетной комиссии экспертов, склонность ведомства к компромиссам.

Тип 4 – недейственная и некорректная ГЭЭ. Характерный пример: застройка Люблинских полей орошения. Условия реализации – экспертиза не проводится своевременно, выполнить ее вынуждают независимые общественные организации или ученые, экспертиза анализирует ситуацию поверхностно. Это наиболее неблагоприятный тип ГЭЭ, осуществляемый в основном консервативными структурами управления.

В целом для среднего периода, особенно с начала 1990 гг., характерна заметная роль ГЭЭ, оказывающейся – при поддержке активной общественности – способной отклонять экологически неблагоприятные проекты или улучшать их качество. В этот период ГЭЭ становится достаточно широко используемым инструментом принятия решений. Но это создает и предпосылки для формирования механизмов противодействия такому развитию процесса.

В современном периоде из 15 примеров в 2 случаях ГЭЭ вообще не проводились, в 4 случаях процедура была двухступенчатой. Это означает, что по каждому из соответствующих объектов проводилось несколько экспертиз, поэтому общее число анализировавшихся ГЭЭ в этом периоде не 15, а 21. В 6 случаях экспертиза проводилась после начала реализации проекта, только одна экспертиза привела к тому, что проект не состоялся.

Семь экспертиз были проведены на федеральном уровне. В этой связи следует подчеркнуть, что некоторые эксперты, участвующие в таких экспертизах, недостаточно знакомы с рассматриваемым объектом и особенностями того региона, в котором он расположен. В этих случаях суждения ряда экспертов очень зависят от качества представленных материалов.

Из 21 ГЭЭ 16 почти не повлияли на реализацию проектов. Отчасти это объясняется, во-первых, особенностями самих проектов, значительная часть из которых потенциально не могла существенно повлиять на окружающую среду и не вызвала замечаний, во-вторых, улучшением качества представляемых на ГЭЭ материалов. Но последнему заключению противоречат свидетельства того, что в повторяющихся экспертизах одного и того же проекта нередко замечания экспертов тоже повторяются, и это означает, что инициатор проекта их не выполняет. Так поступают преимущественно государственные инициаторы деятельности, в то время как частные оказываются более дисциплинированными.

Для современного периода в зависимости от корректности процедуры выделяются три, а не четыре типа действенных или недейственных экспертиз. Один из типов, имевший место в среднем периоде – некорректная, но действенная экспертиза – не встречается (в среднем периоде это тип № 3).

Итак, тип № 1 – действенная и корректная экспертиза – в современном периоде представлен шестью из 21 ситуаций. Характерный пример – это строительство завода безалкогольных напитков и пива в Краснодаре. В этом случае общественность была заинтересована в проекте, инициатор деятельности активно сотрудничал с ГЭЭ и выполнил ее указания.

Тип № 2 – корректная, но недейственная экспертиза – представлен тоже шестью случаями. Типичный пример – реконструкция пляжа в Дагомысе. В этом случае экспертиза была корректной формально, но малосодержательной по существу, не обеспечившей учет вероятных вторичных последствий реализации проекта. Отчасти это объясняется отсутствием в составе комиссии ГЭЭ экспертов, знакомых с проблемами перемещения рыхлого пляжного материала на побережье Черного моря, хотя это явление там распространено достаточно широко и хорошо изучено.

Таблица 19. Результаты SWOT-анализа ГЭЭ для современного периода (1997–2002 гг.)

Нужно отметить, что экспертизы такого типа в целом весьма распространены при рассмотрении небольших проектов. Можно сказать, что в таких случаях действует механизм скрининга, то есть предварительный (неформальный) отбор проектов природоохранными ведомствами – в этих случаях с целью экономии средств и усилий не создаются комиссии с привлечением множества внешних экспертов, все решается в сравнительно узком кругу. Однако такой отбор не всегда оказывается удачным, и пляж в Дагомысе – тому подтверждение.

Как сказано выше, тип № 3 в современном периоде не выявлен. Зато тип № 4, характеризующийся недейственными ГЭЭ при некорректности процедуры, оказался наиболее часто встречающимся (семь ситуаций против одной в среднем периоде). По-видимому, инициаторы деятельности (а среди изученных примеров это преимущественно государственные инициаторы), стремясь нейтрализовать влияние ГЭЭ, намеренно нарушали процедуру и представляли материалы на ГЭЭ уже после начала реализации проекта. Можно отметить, что в этих случаях имело место заметное политическое давление – проекты активно поддерживались властями. Нередко при этом власти и природоохранные ведомства действовали в нарушение законодательства – например, первая экспертиза проекта строительства порта в Геленджике была проведена на региональном уровне, хотя Геленджик это курорт федерального значения.

Сопоставляя ГЭЭ среднего и современного периодов, можно сказать, что в практике ее проведения произошли изменения как в лучшую, так и в худшую сторону.

Так, степень многоаспектности анализа уменьшилась, поскольку социально-экономические вопросы отошли на второй план. Более формальным стал анализ качества представляемых на экспертизу материалов, проверяемых преимущественно на соответствие действующим нормативам (ПДК, ПДВ, СНиП и т. п.).

Вместе с тем в процедуру экспертизы была включена обязательность участия общественности, хотя выполнение этого требования ГЭЭ часто проверяет весьма формально.

В таблице 19 представлены результаты нашей сравнительной экспертной оценки сильных и слабых сторон ГЭЭ современного периода. Сопоставлялись четыре группы характеристик.

Эти особенности ГЭЭ иногда варьируются в регионах, хотя и достаточно универсальны. Однако в Москве, например, действует не регламентированная должным образом система скрининга, так что в течение года подробно рассматриваются только 120–200 из 5000 подаваемых на экспертизу проектов.