Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

5.2. Оценка воздействия на окружающую среду

Краткое описание и оценка качества ОВОС (или разделов «Охрана окружающей среды» – ООС) для каждого из 39 исследованных примеров представлены ниже в трех таблицах (12, 13 и 14), относящихся соответственно к трем периодам исследования. В этих таблицах приняты следующие условные обозначения:

Об – объект (пример)

TЗ – техническое задание

A – Te.: технические альтернативы

A – Р.: альтернативы размещения

Ф – финансовые выравнивания и выплаты

У – меры по уменьшению воздействий

K – компенсационные меры

ГЭЭ – государственная экологическая экспертиза

OИ – обоснование инвестиций

TЭO – технико-экономическое обоснование

ТП – технический проект

ИД – инициатор деятельности

УО – участие общественности:

нар. – УО в процессе ОВОС было проведено заказчиком с нарушениями, манипуляциями и пр.

полн. – УО в процессе ОВОС было проведено заказчиком в соответствии с законодательными требованиями, сделал все, что от него требовалось

Д – да

Таблица 12. ОВОС. Ранний период (1979–1985 гг.)

Таблица 13. ОВОС. Средний период (1989–1993 гг.)

Таблица 14. ОВОС. Современный период (1997–2002/2003 гг.)

Н – нет

хор – хорошо

ср – средне

нд – неудовлетворительно

Эти три таблицы, а также полные описания исследованных примеров, результаты бесед с экспертами и другие доступные материалы позволяют следующим образом охарактеризовать общие особенности процедур оценки воздействия на окружающую среду в каждом из периодов и иллюстрировать их характерными примерами.

Ранний период

Имеющаяся информация свидетельствует о резком различии подходов в обосновании гражданских и промышленных проектов, которое проявляется с самого начала.

Хорошее представление о ситуации в градостроительстве дают примеры по Москве. В порядке подготовки к Олимпиаде 1980 г. в столице в 1972 г. началось проектирование целого ряда архитектурных ансамблей. Одним из них стала Измайловская гостиница на 7500 номеров, предназначенная для приема иностранных туристов и выполнения в дальнейшем функций общественно-культурного центра города. Обоснование этого крупнейшего комплекса (он занесен в Книгу Гиннеса) включало разделы по инженерно-геологической подготовке и благоустройству территории, нацеленные в конечном счете на обеспечение безопасности и комфортности проживания людей. Вопросы сохранения окружающей среды, возникшие в связи с проектом, ограничивались исключительно расположенной по соседству царской усадьбой как памятником культуры и истории. Одновременно со строительством, после неформальных консультаций со специалистами (один из первых случаев вовлечения общественности в процесс принятия решений), была проведена ее реконструкция, что повышало привлекательность гостиницы.

Аналогичным образом было выполнено обоснование прокладки Олимпийского проспекта. По проекту, ради увеличения пропускной способности автомагистралей в районе Олимпийского спорткомплекса (на проспекте Мира), подлежали сносу целые кварталы малоэтажной застройки старой Москвы в окрестностях Екатерининского парка (возникшего еще в XVIII в. и только недавно получившего статус природного комплекса). Было очевидно, что реализация проекта приведет к обеднению городской среды, сокращению территории, имеющей естественный облик, а также увеличению загазованности атмосферного воздуха. Однако эти эффекты не изучались, мнением переселяемых местных жителей никто не интересовался.

Изучение опыта проектирования экспериментального жилого района Строгино, которое началось в 1975 г., показывает, что несколько большие возможности открывались при создании новых районов. Это относится главным образом к учету местной обстановки в градостроительном замысле. Интересно, что именно по Строгину было организовано первое в России общественное обсуждение крупного проекта (проведенное, правда, без участия жителей ликвидируемой деревни). К сожалению, о его результатах нет никаких сведений. Что касается возможных последствий поселения ста тысяч человек для природы долины Москвы-реки, то они рассматривались преимущественно на качественном уровне в интересах сохранения участков ландшафта, обладающих особой привлекательностью.

Все упомянутые и другие известные нам проекты гражданского строительства прошли в установленном порядке согласования с отраслевыми экспертизами и были реализованы точно в запланированные сроки.

Индустриальные проекты до середины 1980-х гг., судя по данным, относящимся к Иркутской области, редко имели специальный природоохранный раздел. Соответствующие сведения включались в главы, посвященные описанию производства. Например, в проекте строительства ремонтной базы треста Востоксибэлектросетьстрой в г. Иркутске (1979 г.) это были разделы технологии, отопления и вентиляции, водопровода и канализации. Первый вариант проекта не одобрила городская санэпидслужба из-за расположения жилых домов в санитарно-защитной зоне базы. После доработки он получил положительное заключение этой службы и органов рыбоохраны, но, несмотря на предусмотренное оборотное водоснабжение и очистку стоков, не прошел согласование в Байкальском бассейновом управлении (как затрагивающий водоохранную зону) и был отвергнут. Другие иркутские проекты, имевшие сходную структуру и содержавшие характеристику природоохранных мероприятий, были в свое время осуществлены.

Материалы по Краснодарскому краю демонстрируют относительно высокий уровень проработанности отдельных проектов сельскохозяйственного назначения. Так, предложения по организации и ведению коллективного хозяйства в защитных лесных полосах Павловского района (1979 г.) базировались на детальной характеристике угодий и агротехнических расчетах.

В технико-экономическом обосновании увеличения емкости Краснодарского водохранилища (1979 г.) описывалось влияние гидроузла на природу в верхнем и нижнем бьефе в современных условиях, давался прогноз основных последствий повышения уровня: переработки берегов, заиления устьев притоков, подтопления земель, деформации русла, снижения качества воды, уменьшения рыбопродуктивности – и попутно приводились характеристики рекомендуемых мероприятий по охране природы и памятников истории и культуры, кроме того, оценивались величины ожидаемого ущерба и эффективности по четырем альтернативным вариантам. Надо заметить, что в данном случае сказалась роль традиций, идущих от В. В. Докучаева.

Отпечаток своего времени несет проект III очереди Марьяно-Чебургольской оросительной системы (1977 г.), который реализовывался в рамках государственной программы крупномасштабной мелиорации земель. Хотя он предназначался для освоения экологически уязвимой и ценной части долины реки Кубань с плавнями в целях рисосеяния, в его состав вообще не был включен природоохранный раздел. Авторы тома «Природные условия» основное внимание сосредоточили на факторах, важных с точки зрения обеспечения процессов будущего функционирования системы (ее дренажа и др.). Негативные последствия, в том числе влияние гербицидов и пестицидов на человека и биоту ими не рассматривались.

Средний период

В наибольшей степени требования к ОВОС были соблюдены в проектах, разрабатывавшихся для территории Иркутской области (что во многом объясняется активным участием в их обосновании высококвалифицированных сотрудников Института географии Сибирского отделения РАН).

Проект обустройства Ковыктинского газоконденсатного месторождения (1992–1993 гг.) можно считать одним из наиболее удачных для того времени. Предложенные в нем решения базируются на рассмотрении двух-трех альтернатив по следующим направлениям:

• методы бурения кустовых скважин (три варианта);

• системы сбора и предварительной подготовки газа (два варианта);

• трассы магистральных трубопроводов конденсата и газа (два варианта);

• трассы автодороги (два варианта);

• технологии получения гелия (два варианта);

• обеспечение электроэнергией (три варианта);

• методы очистки хозяйственно-бытовых стоков (три варианта).

Преимущества того или иного варианта оценивались по экологическим и экономическим показателям. Интегрирует сведения о последствиях освоения месторождения оценка эколого-экономического ущерба. Проект получил положительное заключение государственной экологической экспертизы с замечаниями, касавшимися полноты учета возможных изменений природы.

В проекте устройства круглогодичного пансионата АО «Иркутскэнерго» вблизи пос. Большое Голоустное на берегу Байкала (1992 г.) единственной альтернативой служил отказ от строительства (имевший ряд негативных последствий). Кроме того, изучались четыре варианта размещения площадки. Государственная экологическая экспертиза отклонила проект ввиду расположения выбранного участка в водоохранной зоне оз. Байкал и опасности негативного воздействия на популяции краснокнижных видов растений и животных.

Отсутствие альтернативного анализа послужило главной причиной отрицательного заключения государственной экологической экспертизы по проекту строительства ТЭЦ-8 (1990 г.) в зеленой зоне, с наветренной стороны по отношению к г. Иркутску.

В Краснодарском крае мы видим иную ситуацию. Крупный проект улучшения технического состояния и благоустройства Краснодарского водохранилища и его прибрежной зоны (1989 г.) был разработан без учета альтернативных вариантов. Однако после одобрения государственной экологической экспертизы его удалось частично реализовать.

Проект создания волногасящего пляжа в г. Геленджике (1994 г.) выпущен без раздела ОВОС, без представления вариантов технических решений. Тем не менее он успешно прошел экспертизу и был осуществлен.

В проекте строительства автомобильной дороги Новороссийск – Тбилиси – Баку на участке около г. Сочи (1987–1990 гг.) альтернативы с экологический точки зрения вообще не рассматривались, полностью отсутствовало флористическое и фаунистическое описание территории, принадлежащей национальному природному парку (где обитали многие виды, занесенные в Красные книги СССР и РСФСР), не был дан прогноз экологических, геологических и других последствий. Реализация проекта началась до прохождения им государственной экологической экспертизы.

Тем временем в Москве велась работа, в процессе которой возникла редкая форма сотрудничества, сочетающая в себе выполнение служебных обязанностей с участием энтузиастов на общественных началах. Это было обоснование проекта реконструкции системы теплоснабжения.

Власти столицы для улучшения условий жизни москвичей решили в 1987 г. провести анализ возможностей сокращения вредных выбросов 50 котельных на территории Павелецкой промышленной зоны. Исследования проводились в институте «Моспромпроект». Использовались специальная программа Главной геофизической обсерватории им. Воейкова и аэродинамическая труба, позволившие впервые в отечественной практике математически и физически смоделировать ситуацию с распространением загрязнения. Было предположено три варианта реконструкции:

1) строительство одной станции мощностью 400 Гкал/час и сохранение одной большой и трех небольших котельных;

2) строительство двух станций по 200 Гкал/час и сохранение 11 существующих котельных;

3) строительство двух станций по 500 и 200 Гкал/час и сохранение трех небольших существующих котельных.

По совокупности экологических и экономических показателей оптимальным был признан второй вариант, но он не был реализован в связи с недостатком средств.

Неразработанность альтернатив привела к замораживанию проекта Третьего транспортного кольца в Москве. Оно намечалось еще Генеральным планом развития столицы 1971 г. Соответствующий проект подготовил институт «Мосинжпроект» в 1985 г. Работы начались зимой 1986 г. до получения установленных согласований и экспертиз. За несколько недель строители уничтожили кварталы между Бакунинской улицей и Яузой с архитектурными памятниками XVII–XIX вв. Однако в районе Немецкой слободы и Лефортово они столкнулись с организованным сопротивлением местных жителей. Многомесячное противостояние стало первым гласным общественным выступлением против решения властей, имевшем основанием защиту исторически сложившейся среды обитания. Закончилось оно отменой стройки.

Только в 1999 г. работы по прокладке Третьего транспортного кольца были возобновлены, но наиболее уязвимый участок трассы в районе Лефортова было решено пройти туннелем. Определенно под влиянием событий 1986 г. проект заранее выносился на обсуждение общественности, внесшей свои коррективы (учет местных условий в долине реки Яузы).

Получивший широкую известность проект строительства на окраине Москвы Северной ТЭЦ показателен как еще одно подтверждение действенности принципов ОВОС. Его реализация началась в 1985 г. без согласований и экспертизы. Назначение станции дважды менялось. Строительство шло на фоне противодействия общественности, по настоянию которой в 1990–1995 гг. было проведено несколько экологических экспертиз. Результатом организованных протестов, в том числе судебного разбирательства, стала существенная корректировка природоохранной части проекта. В настоящее время ТЭЦ работает и считается экологически чистой.

При обосновании проектов планировки новых районов (типа Жулебино) в 1986–1995 гг. применялась методика составления традиционных природоохранных разделов, которая могла дополняться элементами альтернативного анализа для поиска наилучших схем функционального зонирования территории. Жилая застройка, как правило, не порождала серьезных конфликтов. Тем не менее, как показывает опыт Люблино с его навсегда утраченным уникальным орнитокомплексом, в то время еще не была осознана важность сохранения ценных природных угодий или обеспечения в случае необходимости более или менее адекватной компенсации причиненного экологического ущерба.

Таким образом, в период, начавшийся в 1986 г., с фактического введения процедуры ОВОС и обретения общественностью прав на участие в процессе принятия экологически значимых решений, и закончившийся в 1995 г., с принятием Федерального закона «Об экологической экспертизе», мы сталкиваемся с положением перехода от старых форм обоснования проектов к новым.

Современный период

Опыт северной столицы убеждает нас в том, что для совершенствования экологического обоснования проектов нужно рассматривать ОВОС скорее не как продукт, а как процесс, в котором обязательно участие общественности.

В итоге долгого и небеспристрастного обсуждения проекта кольцевой автомобильной дороги вокруг Санкт-Петербурга (2000 г.) выяснилось, какую пользу могли бы принести публикация технического задания на ОВОС, изложение этого документа и предоставление желающим возможности ознакомления с обосновывающими материалами. Это позволило бы избежать многих ошибок, резко повысить качество работы и предотвратить возникновение конфликтов. К сожалению, почти никакой информации заинтересованные горожане в данном случае не получили.

Судьба проекта «Всеволожский алюминиевый завод» по организации производства по выплавке первичного алюминия из глинозема мощностью 147 тыс. т/год (2001 г.) служит еще одной иллюстрацией неправильной линии поведения инвесторов. Замысел, не оглашавшийся заказчиком, вызвал обеспокоенность общественности, органов законодательной власти и органов местного самоуправления. Инициативные группы собрали необходимое количество подписей для проведения референдума и создали объединение «Экологическая безопасность», которое осуществило общественную экологическую экспертизу ОВОС (документа, закрытого для граждан). Заключение этой экспертизы было отрицательным со ссылкой на отсутствие сведений по альтернативам и социально-экономическим последствиям намечаемой деятельности.

Федеральным законом «Об экологической экспертизе» предусмотрено, что обязательной государственной экологической экспертизе подлежат, в частности, «проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду» (ст. 12). Однако на деле данное правило не нашло применения. Апелляция к нему указывает на конфликт.

Показательна ситуация, возникшая вокруг Постановления Правительства Ленинградской области от 19.12.1995 г. № 526 «О приведении границ заказника местного значения «Линдуловская роща» в соответствие со статусом 1952 года». Линдуловская лиственничная роща, посаженная в 1738 г., имеет статус государственного ботанического заказника с 1976 г. В 1993 г. на ее территории возник коттеджный поселок. Указанное постановление, подготовленное в закрытом порядке, по сути признавало застройку законной и сокращало площадь заказника с 939 га до 355 га. Общественность выступила с заявлениями о его неправомочности. Ленинградский областной суд в июле 1997 г. требования истцов удовлетворил. В январе 1998 г. Верховный суд Российской Федерации, рассмотрев кассационную жалобу правительства Ленинградской области, это решение подтвердил. По его определению, имеющему общее принципиальное значение, возможное наступление или отсутствие вредных экологических последствий в связи с изменением правового статуса, режима и размера рассматриваемой особо охраняемой территории может быть установлено только государственной экологической экспертизой, которая вопреки требованиям закона не состоялась и принятию оспариваемого нормативного акта не предшествовала. Однако строительство на территории Линдуловской рощи продолжилось.

В Москве вопреки требованиям закона даже проекты строительства далеко не всегда проходят процедуру экспертизы или получают необходимое одобрение тогда, когда работы ведутся уже полным ходом.

В 2001 г. в центре столицы большой общественный резонанс вызвала история с Хапиловской насосной станцией на Яузе, которая была построена по документации, не содержавшей ОВОС и не получившей одобрения государственной экспертизы.

Еще большее внимание в конце 1990-х гг. привлек проект мусоросжигательного завода в промышленной зоне Руднево, инициированный предприятием «Экотехпром». Его первоначальный вариант рассматривался государственной экологической экспертизой в 1995 г., до принятия соответствующего закона. Строительство давно шло, когда в 2000 г. из-за активных протестов общественности заказчика вынудили пойти на повторную экспертизу. Эксперты констатировали, что в проекте процессы газоочистки освещены «крайне поверхностно» и он не дает четкого представления об их эффективности в отношении диоксинов, фуранов и тяжелых металлов. Тем не менее, заключение было положительным, и стройку продолжили.

Даже по гражданским проектам, не встречающим открытого неприятия, достаточно типичным надо считать положение, когда государственная экологическая экспертиза происходит во время строительства объектов (гостиница «Хилтон» (2004 г.), микрорайоны в Павшинской пойме (2004 г.), в Зеленограде (2004 г.) и др.).

Примеры достаточно полного соблюдения действующих требований при выполнении ОВОС среди изученных нами московских проектов немногочисленны, к их числу относится транспортное пересечение с Московской кольцевой автомобильной дорогой в районе Новокосино, при проектировании которого был выполнен большой комплекс исследований и рассмотрены три альтернативы.

Опыт Иркутской области свидетельствует о том, что высокий методический уровень экологических разделов проекта не всегда гарантирует его одобрение государственной экологической экспертизой. Так, намечая трассу высоковольтной линии до поселков Малое и Большое Голоустное на берегу Байкала, авторы обоснования (1999 г.) произвели расчет и сопоставление последствий по трем вариантам, но их предложение не было признано вполне убедительным для условий особо охраняемой территории.

С другой стороны, как можно видеть на примере проектов строительства поисковых скважин на Хандинской площадке Ковыктинского газоконденсатного месторождения (2002 г.) и строительства временных сооружений на месторождении россыпного золота руч. Золотой (2000 г.), отсутствие анализа альтернатив не является безусловным препятствием для одобрения государственной экспертизой.

В современных условиях даже положительное решение государственной экспертизы не гарантирует успеха, если затронуты интересы граждан. В Краснодарском крае осуществлению проекта реконструкции и строительства Геленджикского морского порта (1997 г.), прошедшего все согласования и одобренного экспертизами на региональном и федеральном уровнях, помешала негативно настроенная общественность. В 2000 г., после трехлетних дискуссий, когда подготовительные работы в бухте уже начались, на созванном референдуме 88,3 % участвовавших в нем граждан высказались «против», и от этого замысла пришлось отказаться.

В аналогичной ситуации проекты федерального масштаба – Балтийская трубопроводная система, Каспийский трубопроводный консорциум (КТК) – до сих пор реализовывались без существенных задержек. Известие о прокладке нефтепровода КТК до Черного моря и о строительстве терминала в Южной Озерейке (1996 г.) вызвало к жизни целое общественное движение в г. Новороссийске. В период 1997–2001 гг. был применен весь арсенал активных действий, включая блокаду дорог и устройство пикетов. Общественные слушания, организованные с большим опозданием, не удовлетворили многих участников. В 1998 г. силами краснодарской краевой организации «Общество по экологической защите черноморского побережья» проводится общественная экологическая экспертиза проекта КТК, вскрывшая ряд недостатков. Наконец, группа инициаторов выступила с предложением о проведении референдума, которое встретило сопротивление местных властей и потребовало судебного разбирательства, затянувшегося до конца строительства.