Книга: Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

Приложение 5. Основные понятия и их трактовка

Приложение 5. Основные понятия и их трактовка

ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ (ВОС) – любое благоприятное или вредное изменение в окружающей среде, полностью или частично проистекающее от человеческой деятельности. Вызывающий ВОС процесс может быть связан с обычным функционированием или с возникновением чрезвычайной ситуации.

Наиболее распространенным типом ВОС является загрязнение, обусловленное выбросами, сбросами и размещением отходов производства. Загрязнение атмосферного воздуха, вод и почвы, как правило, отражается на здоровье людей и состоянии флоры и фауны (хотя следы этого влияния не всегда очевидны и для их обнаружения нужен специальный анализ). Процесс, противоположный поступлению отработанного вещества в окружающую среду, – изъятие вещества – также сопровождается ВОС. Например, откачка подземных вод может приводить к сокращению их количества и ухудшению качества, засолению и заболачиванию почв и т. д.

Существенное ВОС часто бывает сопряжено с блокированием естественных потоков, в особенности воды, организмов и генов. Блокирование водных потоков ведет к подпору и подтоплению почв до искусственной преграды и пересыханию почв за ней. Среди эффектов блокирования потоков живого вещества особенно серьезные экологические последствия имеет фрагментация (дробление) популяций растений и животных дорогами, трубопроводами и другими линейными препятствиями. Обратный процесс искусственного ускорения потоков (чаще всего водных), называемый дренированием, также способен порождать негативные изменения в окружающей среде, в частности обеднение флоры и фауны.

ВОС следующих двух типов проявляется в мобилизации вещества, находившегося в неподвижном состоянии (подобно таянию вечной мерзлоты и эрозии почвы), или иммобилизации подвижного вещества (что происходит при гибели организмов, осаждении наносов и т. п.). Специфический тип ВОС образуют превращения вещества (для живых организмов это различные заболевания, спровоцированные загрязнением местообитаний).

При проведении оценки воздействия на окружающую среду и организации экологической экспертизы важно различать ВОС, на которое распространяются принятые юридические и другие требования и ВОС, не ограничиваемое с правовой точки зрения. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» содержит перечень следующих требований (ст. 22):

• нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;

• нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;

• нормативы допустимых физических воздействий;

• нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;

• нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;

• нормативы иного допустимого ВОС.

На практике действуют нормативы, касающиеся преимущественно загрязнения, а сила других видов ВОС и уровень полной антропогенной нагрузки на окружающую среду законодательством фактически не регулируется. Однако иногда природоохранные меры следует принимать не столько по причине юридической защищенности экологически ценного объекта, сколько имея в виду мнение, которые высказывает общественность или другая заинтересованная сторона.

ВРЕДНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ – негативное воздействие на окружающую среду. Вред в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» определяется как «негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов» (ст. 1). В отечественном экологическом праве существуют понятие вредного воздействия на человека, связанного с влиянием факторов среды обитания, создающих угрозу жизни и здоровью нынешних или будущих поколений (Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ст. 1).

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА (ГЭЭ) – проверка проектных документов на соответствие юридически закрепленным требованиям к охране окружающей среды. Порядок ГЭЭ в Российской Федерации, определенный Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (1995), предполагает ее проведение специально уполномоченным государственным органом. За время действия этого закона функции уполномоченного органа выполнялись разными ведомствами. С 2004 г. ими наделены Росприроднадзор (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования) и Ростехнадзор (Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору).

В организационном отношении ГЭЭ во многом сохранила подходы, применявшиеся в свое время экспертизой в Государственном плановом комитете СССР. По сложившейся традиции экспертизе подвергается весь комплект проектной документации, включая материалы по оценке воздействия на окружающую среду. Таким образом, ГЭЭ фактически есть нечто большее, чем оценка оценки.

ГЭЭ проводится комиссией, состоящей из привлеченных независимых экспертов, являющихся специалистами в рассматриваемой области. Экспертная комиссия подготавливает документ, который должен содержать выводы о допустимости воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и о возможности воплощения в жизнь представленного проекта. Заключение экспертной комиссии может быть положительным или отрицательным. Положительное заключение выступает как одно из обязательных условий финансирования и начала работ по проекту. По закону проведение ГЭЭ представляет собой обязательный этап обоснования проектов любого типа, реализация которых может иметь негативные последствия для окружающей среды (принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой деятельности). На практике ГЭЭ подвергаются преимущественно проекты строительства и реконструкции, а законопроекты и схемы развития – редко.

Порядок ГЭЭ регулируется подзаконными актами, содержащими развернутые характеристики требований к объектам экспертизы, экспертам и самой процедуре экспертизы. Одно из них касается обязательности учета общественного мнения по обсуждаемому проекту.

ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА (ОЭЭ) – экологическая экспертиза, проводимая по инициативе граждан и общественных организаций. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» (1995) выдвигает требование, чтобы в уставе таких организаций была зафиксирована в качестве одного из основных направлений деятельности охрана окружающей среды, в том числе организация ОЭЭ. Несмотря на предоставленную возможность, форма ОЭЭ не получила распространения в России, что объясняется влиянием целого рядом правовых и внеправовых ограничений. Более действенным средством защиты интересов местных жителей, малочисленных народов и других социальных групп оказалась подача исков в суды, что предусмотрено отечественным законодательством.

ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА (ОС – внешняя среда, в которой функционирует или будет действовать организация, включая воздух, воду, землю, природные ресурсы, флору, фауну, человека и их взаимодействие. ОС – это объекты и явления на земной поверхности, взятые в их отношении к человеку. Термин «ОС» широко применяется в экологическом праве и публицистике, так как он не несет определенной смысловой нагрузки. В качестве ОС на практике обычно рассматривают ту часть природы, которая с некоторой точки зрения представляет интерес в данный момент в связи с возможностями ее использования или изменения. Оценка воздействия на ОС и оценка ОС – две процедуры в обосновании хозяйственных решений, предполагающие анализ в таком аспекте. При углубленном изучении природы в целях прогнозирования последствий реализации проектов и планов обычно переходят к оперированию более строгими понятиями. ОС слагают геосистемы разных размеров и типов.

ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ (ОВОС) – комплексное изучение эффектов влияния человеческой деятельности на природу, предпринимаемое на стадии принятия решений в интересах своевременного учета лимитирующих экологических факторов. Процедура ОВОС позволяет выяснить несущую емкость избранной территории (акватории) и возможные ограничения деятельности, тем самым она становится важнейшим практическим инструментом перехода на устойчивое развитие. В большинстве случаев имеются в виду проекты и планы на будущее, т. е. перспективная оценка. Для того чтобы определить размеры вреда, ранее причиненного хозяйством окружающей среде, применяется ретроспективная оценка. Методология ОВОС также все чаще используется для анализа действующего производства, если на нем внедряется система управления окружающей средой по стандарту ИСО 14001.

Требование проведения ОВОС при обосновании проектов впервые в мировой практике было введено в 1969 г. в США законом о национальной политике в области охраны окружающей среды. Серьезными стимулами для утверждения нормы ОВОС в мире стали Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1991) и Декларация Рио (1992). В законодательстве России эта норма была закреплена в 1995 г. Существуют международные правила ОВОС, в том числе действующие в Европейском союзе и в странах, принимающих инвестиции Всемирного банка и других финансирующих организаций.

Институт ОВОС способствует предупреждению конфликтных ситуаций, причем эта его роль возрастает при рассмотрении суммарного влияния нескольких проектов, реализуемых на одной территории или акватории, и в особенности крупномасштабных эффектов намечаемых планов (программ) на уровне регионов и государства.

Накопленный опыт свидетельствует о том, что для превращения ОВОС в одно из эффективных средств перехода к устойчивому развитию нужно улучшить качество анализа последствий и совершенствовать приемы разработки природоохранных мер. Слабость ОВОС в современном исполнении заключается в недоучете возможных косвенных и отдаленных последствий. Отсюда неполнота большинства оценок ущерба.

Другой серьезный недостаток состоит в принятии исходного положения о безграничности биосферы, из чего следует вывод о необязательности компенсационных мер при отчуждении земель и уничтожении естественных сообществ. В действительности все без исключения естественные сообщества дефицитны, следовательно, на них должно распространяться правило компенсации, которое, в частности, предусматривает Рамсарская конвенция (1971) в отношении водно-болотных угодий.

ЧРЕЗВЫЧАЙНАЯ СИТУАЦИЯ (ЧС) – случайная потеря управления техническим объектом, вызванная неисправностью оборудования, неправильными действиями персонала, стихийными бедствиями и иными причинами, которая может привести или приводит к отрицательным экологическим, социальным и экономическим последствиям. При оценке воздействия на окружающую среду крайне важна разработка сценариев возникновения ЧС и соответствующая оценка риска.