Книга: Ландшафтное планирование с элементами инженерной биологии

11.3. Проблемы и перспективы

11.3. Проблемы и перспективы

Ландшафтное планирование по своим целям и методам отличается от всех существовавших прежде в России форм экологически ориентированного территориального планирования.

Эти отличия отчетливо выявляются при сопоставлении структуры материалов (карт и иных материалов), составляющих содержание ландшафтного и известных форм планирования:

• территориальных комплексных схем охраны природы,

• районных планировок, а также заменивших их схем градостроительного планирования,

• функционального зонирования территорий,

• схем природно-экологического каркаса территорий или экологических сетей,

• различных охранных территориальных зон (санитарных, водной охраны и др.).

Как свидетельствует опыт, в России существует немало ситуаций, в которых ландшафтное планирование может быть не менее, а зачастую и более целесообразным и эффективным, чем названные выше формы планирования. Наиболее характерные из них таковы:

• осваивается новая территория (в хозяйственных или природоохранных целях),

• ухудшается экологическая обстановка или развивается кризис, который необходимо преодолеть,

• перераспределяется собственность на землю и у новых собственников возникают новые намерения,

• в регионе возникает множество хозяйственных инициатив, часто противоречивых,

• инвесторы ищут объекты или территории для вложения своих средств,

• планируются крупные проекты, место реализации которых и последствия нужно определить,

• властями формируются новые программы территориального развития,

• органы экологической экспертизы и контроля нуждаются в информации о допустимости намеченных воздействий.

Наряду с благоприятными предпосылками существуют в России и серьезные препятствия для внедрения ландшафтного планирования в практику. Не преодолев эти препятствия, нельзя рассчитывать на успех предлагаемой ниже концепции.

В большинстве регионов России не только отраслевое (например, сельскохозяйственное или водохозяйственное), но и комплексное (например, ландшафтное) планирование сейчас встречается со следующими проблемами:

• концептуальный дефицит относительно рамочных условий развития экономики и общества; практически не существует региональных целостных концепций развития, постоянно возникают различные, часто противоречащие друг другу крупные проекты строительства каких либо предприятий, транспортных магистралей, создания охраняемых территорий, рекреационных зон и т. д.;

• нормативно-правовой дефицит в части процедур проведения всех видов планирования и использования его результатов;

• организационный и кадровый дефицит;

• финансовый дефицит, слабая поддержка со стороны государства, дефицит экономических механизмов воплощения результатов планирования;

• недостаточный интерес управленцев и адресатов ландшафтного планирования к использованию этого инструмента.

Дополнительно следует указать еще и на такие трудности широкого развития ландшафтно-планировочных работ:

• дефицит пространственно распределенной надежной информации,

• относительно высокая стоимость (окупается со временем за счет эффективности планирования),

• содержательные трудности с определением значимости и чувствительности ландшафтов и их компонентов,

• плохая информированность участников ландшафтно-планировочных работ о достижениях коллег.

Причины общего характера, обусловливающие эти трудности, таковы:

1. Власть и ресурсы по-прежнему сосредоточены преимущественно:

– у мощных ведомств и монополий (например, у транспортных, энергетических),

– у относительно развитых регионов (вообще, регионы, т. е. субъекты федерации, получили больше самостоятельности и их власти начали серьезно задумываться насчет путей использования региональных ресурсов),

– у федеральных структур при условии, что их федеральные программы финансируются из бюджета;

2. На ситуацию влияет парадокс, заключающийся в том, что наиболее доходными ныне являются самые антиэкологичные производства;

3. Мы все еще не обладаем достаточно четкой региональной политикой – неясно, поддерживать ли слабые регионы, забирая средства у сильных и тем самым их ослабляя, или помочь сильным регионам еще усилиться и затем получить более крупные средства для развития всех регионов федерации; между тем, именно на региональном уровне наиболее успешно можно формировать модели экологически устойчивого развития.

С учетом сказанного, очерчивая контуры концепции развития ландшафтного планирования в России, нужно будет отказаться от следующих установок или приоритетов:

• размещение заранее заданного объема производства, что автоматически отводит решению экологических проблем подчиненную роль;

• осуществление планировочных действий на всех иерархических уровнях по одной вертикали «сверху – вниз» и включение любых новых предложений (в прежней практике они обычно исходили от мощных ведомств или крупных хозяйственных руководителей) только в этот поток, что практически означает игнорирование встречного потока потребностей, то есть предложений «снизу»;

• чрезвычайная жесткость и безальтернативность планов на всех уровнях;

• использование экологических критериев только как ограничений развития.

В то же время, необходимо будет принять следующие установки и приоритеты:

• анализ состояния и возможных направлений развития региона, прежде всего, в сфере природопользования, осуществлять с учетом экологических критериев, характеризующих роль региона в экосистемах более высоких уровней (учет пространственной иерархии);

• цели и масштабы перспектив природопользования в регионе определять с обязательным или даже приоритетным учетом интересов населения данного региона, оценивая при этом внутренние демографические тенденции, сальдо миграции и т. п.;

• анализировать спектр конкретных местных предложений по развитию региона и выявлять вероятные конфликты в сфере природопользования;

• использовать экологические критерии не только как ограничения, но и как инструмент для взвешивания альтернативных предложений;

• оценивать все предложения с позиций их конкурентоспособности в масштабах не только региона, но и всей страны, а также международного разделения труда;

• в тех случаях, когда необходимо принимать экологические, экономические или политические ограничения развития, необходимо добиваться компенсации неизбежных потерь за счет региональных, федеральных или международных фондов.

Чтобы воплотить эти концептуальные установки в практику планирования нужна иерархическая система общего территориального планирования, экологически ориентированного и сочетающегося с ландшафтным планированием.

Эта система должна создаваться от уровня субъекта федерации через районный уровень вплоть до муниципального.

Наиболее важными задачами дальнейшего развития ландшафтного планирования в России на данном этапе следует считать:

1. Подготовку ряда специальных методических инструкций, направленных на практическую реализацию возможностей ландшафтного планирования в решении типовых задач охраны природы, в том числе предусмотренных федеральными законами, например, «Земельным кодексом», «Водным кодексом» и другими.

2. Вовлечение в процедуру ЛП новых регионов, прежде всего имеющих особый политический статус.

3. Разработку и реализацию учебных программ по ЛП в профильных вузах страны.

4. Составление регионально специализированных методик планирования.

5. Разработку приемов картографического обеспечения специальных разделов планирования, например – карт конфликтных ситуаций, составление типовых легенд, системы условных обозначений и т. д.

6. Подготовку учебных материалов (пособий, модельных примеров и др.).

Важнейшая задача это создание методических и организационных предпосылок для интеграции процедуры ландшафтного планирования в планирование экологически и социально– и экономически устойчивого развития территорий разного административного уровня – муниципальных образований, областей, краев.

Необходимо иметь виду и международный контекст развития ландшафтного планирования.[26] Сопоставление особенностей ландшафтного планирования в различных странах Европы показывает, что германская система, очевидно, может быть хорошей исходной моделью для развития ландшафтного планирования в России.

Эта система имеет четкое иерархическое построение, на трех ее основных уровнях реализуются определенные цели, она обладает как горизонтальными, так и вертикальными связями. Ее концепции, основательно обосновываемые и проверяемые, предоставляют возможности для развития территории. Эти концепции и предлагаемые цели открыты для партнерского участия в их оценке, в том числе, экономической, и в их выполнении. Система обладает достаточной гибкостью и возможностями для кооперации с другими направлениями планирования.

Перед Россией встает, однако важный вопрос – должна ли ее система, как это имеет место в Европе, допускать значительные вариации, соответствующие культурному разнообразию российских регионов, или же она должна быть централизованной, с едиными жесткими рамками, не допускающими различий в формах и детальности планирования?

Поскольку в России предстоит разрабатывать ландшафтные планы для очень обширных территорий при ограниченных в настоящее время финансовых ресурсах, вероятно, имеет смысл выполнять ландшафтное планирование с разной степенью интенсивности и детальности, начиная эту работу, прежде всего на охраняемых территориях и на самых «проблемных» и быстро развивающихся территориях. Важны будут при этом практическая ориентированность ландшафтных планов и их связь с задачами, на решение которых могут быть выделены достаточные средства.

Значение и роль региональных и локальных уровней для развития ландшафтного планирования в России необходимо глубоко продумывать и обсуждать с самого начала. В идеальной схеме ландшафтное планирование может выступать инициатором и мотором устойчивого развития регионов. На локальном же уровне оно может быть эффективным инструментом вовлечения местного населения в активную хозяйственную деятельность и в планирование своего собственного будущего с учетом долгосрочных экологических целей. При этом оно должно быть достаточно гибким и ориентированным на решение практических задач.

Системы ландшафтного планирования других европейских стран также обладают ценными особенностями и опытом, воспользовавшись которыми можно обогатить конструируемую модель и повысить ее эффективность. В целом, эти особенности таковы – мягкость, гибкость и практическая ориентированность.

Полезно будет, вероятно, обратить внимание и на следующие моменты.

1. Во многих странах тенденции развития систем планирования направлены на усиление роли интегрирующих инструментов и ландшафтной ориентации. Эти тенденции можно считать позитивным сигналом, подтверждающим ценность испытанной в Германии модели.

2. Определенные возможности для развития ландшафтного планирования открывает перед Россией концепция «Натура 2000», призванная создавать в Европе сеть охраняемых территорий наднационального масштаба. Но поскольку размеры России существенно превышают европейские, следует решить насколько компоненты этой концепции применимы для российских масштабов с ее территориальным разнообразием и как выбрать приоритеты в контексте сохранения российского биоразнообразия, сохраняя при этом экологическую когерентность с «Натурой 2000».

3. Хорошим связующим проектом в аспекте развития ландшафтного планирования для России может быть программа мероприятий ЕС по регулированию эмиссий в рамках речных бассейнов. У этой программы имеется очевидный выход на практические вопросы здравоохранения, что повышает ее общественную востребованность.

Экологические критерии должны стать для России важным компонентом в планировании, определяющим политику субвенций и регионального управления. Тем самым может быть изменена политика, ориентированная на быстрое получение и максимизацию прибыли или «однобокое» природопользование, особенно в сельском и лесном хозяйстве.